论文部分内容阅读
“吃荤的怕激素，吃素的怕毒素，喝饮料怕色素，吃什么心里都没数。”在频繁出现的食品安全事件面前，这句网络流行语貌似夸张的调侃，透露出了公众的无奈。
今年两会期间，国务院副总理王岐山参加山东代表团审议，提到食品安全问题时连称惭愧。他表示，大家都讲民生，政府要抓民生，要突出民生、保障民生，食品安全是个最基本的问题。食品安全问题的解决将是长期的，日常生活食品的保障能否做到像奥运会、世博会、亚运会一样，这个问题值得研究。
“刚吃饱，就出现了食品安全的问题。这件事情我们很不好意思。”王岐山说，现在好东西多得很，吃起来却有点不大放心。现在已经不是说有没有吃、够不够吃、有没有花样，而是怎么吃才能放心的问题，“越白的面还越不踏实，亮晶晶的大米也不踏实”。
回顾一下近期频繁发生的食品安全事件，也难怪乎社会各界人士为之头痛。
今年3月，媒体报道，河南省孟州市等地养猪场采用违禁动物药品“瘦肉精”饲养生猪，有毒猪肉流入济源双汇食品有限公司。
3月18日，重庆媒体报道，有商家往牛血中添加福尔马林，让血旺的卖相更好，这样的血旺以每天4000斤的数量流入市场。
4月9日，江阴一顾客在城中菜场购买了12条刀鱼，加工时发现其中3条体内掺有不明物，经无锡市公安局物证部门鉴定为水银。
4月初，央视报道，在上海市浦东区的一些超市染色馒头的生产日期随便更改，其中添加的染色剂用过多会对人体造成伤害。而后，温州等地也发现类似染色馒头。
4月15日，多地曝出“牛肉膏”事件。市场上一些熟食店、面馆为牟利而用牛肉膏将猪肉“变”成变成价格相对高出很多的牛肉。之后，广东佛山又曝出有商家在猪肉中添加硼砂等有毒有害原料假冒牛肉，涉案假牛肉数量超过了1.6万公斤。
4月15日，湖北省宜昌市查获两个使用硫磺熏制“毒生姜”的窝点，现场查获“毒生姜”近1000公斤。所谓“毒生姜”是指有些不法商人使用有毒化工原料硫磺对生姜进行熏制，使正常情况下视觉不够美观的生姜变得娇黄嫩脆。
4月17日，沈阳连续三天共查获40吨毒豆芽，含有多种禁用添加剂，其中包括致癌物质及动物专用药。
4月18日，广州连锁面包店“甜心客”员工爆料面包店回收过期面包，每天回收过期的面包“重新组合”后再卖给消费者。
……
发生在食品安全领域的新闻事件，绝不仅此几件，那“阴魂不散”的三聚氰胺，以及垃圾火锅、漂白蘑菇、蜂胶造假等事件，不断触动着消费者脆弱的神经。
当消费者把矛头对准超市、企业、商贩的同时，对食品质量安全监管体系的拷问也被推上风口浪尖。人们不禁要问：我国食品质量安全监管体制有哪些不完善的地方？现有监管体制下，食品质量安全屏障为何屡被突破？政府做了哪些努力？就目前形势，如何更好地保障食品质量安全？就这些问题，中国社科院食品药品产业发展与监管研究中心主任张永建接受了《民生周刊》记者的专访。
民生周刊：近些年来，食品安全问题层出不穷，很多消费者觉得食品越来越不安全，问题越来越多，您怎么看待这一问题？
张永建：近些年来，问题食品不断涌现是有一些客观原因的。一是随着中国改革开放的发展，大多数食品的供应远远超过了需求。食品产业整体发展呈现繁荣景象，但是发展良莠不齐。二是随着群众生活水平的不断提高，老百姓对“食”的要求越来越高。过去主要是解决温饱、能够吃饱就满足了，而且也没有过多的选择性，就算有些食物导致拉肚子，可能忍忍就算了。现在安全性也纳入了选择要素，而且它的重要性不断提升。三是科学的发展使得食品安全的问题更多地暴露出来了，或者说我们过去不知道的，现在也发现这个对人体有害。再加上如今人们对信息的获取越来越便利，越关注它，自然会发现问题越多。
民生周刊：目前，我国的食品安全问题大致有哪些方面的问题？
张永建：中国的食品安全问题和发达国家的食品安全问题不太一样，既包含了一些共性，也有我们自己独特的一面。目前中国的食品安全问题主要有三大类：第一类是食源性疾病。2006年的福寿螺事件是典型的食源性疾病案例。食源性疾病是影响范围最大、最值得消费者重视的食品安全问题。需要建立完善的食品评估和管理体系，来减少风险。第二类是故意地造假、违法添加。这也是当前比较突出和被广泛关注的问题。近些年来，毒大米、地沟油、问题奶粉、化学火锅……每一次食品安全事件都射出食品经营者的利欲熏心和诚信缺失、道德滑坡。第三类是由于疏忽、认识上的不足以及科技条件的限制引发的问题。此类食品安全事件的发生，企业和政府都有责任。
民生周刊：我们都知道，为了让老百姓吃得放心，中央及相关部门都在不断努力。目前，我国食品安全方面的立法状况如何？
张永建：2004年，我们受政府有关部门的委托，做了一个专项研究，我们提出来食品安全要建设九大保障体系，其中第一个就是谈到法律体系。实际上，我们当时统计，从新中国建国以来，到我们当时做的这个项目（2004年），国家已经出台了涉及食品安全的法律法规、规范性文件889部，其中800多部都是改革开放以后制定的。可以说，从田间到餐桌，这些法律法规基本涵盖了食品生产经营的全过程，也基本包含了所有的食品品种。
2005年的全国“两会”，有一半以上的全国人大代表提议或者附议食品安全有关的提案。2009年6月1日，《中华人民共和国食品安全法》正式施行，食品安全问题步入法制化轨道。可见，我们政府在食品安全立法方面的力度是很大的。
民生周刊：在这么多的恶性食品安全事故之后，食品安全问题依然没有得到有效解决，也似乎并没有消停的势头，最主要的症结在哪？
张永建：最主要的还是监管体制的不完善。2004年国务院《关于进一步加强食品安全的决定》，更清晰地确立了食品安全的日常监管实施以“分段管理为主，品种监管为辅”的监管模式。目前中国的食品监管体制为分段管理。尽管相关部门能够比较好的解决其“段内”主要问题，但在不清晰的“衔接”处，这种监管体制难免会造成各部门之间争夺监管权，或者相互推诿责任，最终造成监管不力的问题。比如，市场上卖的豆芽出现了食品安全问题，该归农业部门管还是质检部门管？监管者会问这个豆芽是怎么生产的。如果按照传统工艺生产，就归农业部门管；如果是工业化生产的，则归质检部门管。“多头管理、职能交叉、管理效率低”的监管体制，很容易导致“七八个部门管不住一头猪”、“十几个大盖帽管不住一篮菜”事件的发生。
民生周刊：既然现有的监管体制有漏洞，您觉得应该如何完善它呢？
张永建：当前要填补分管管理的缝隙，需要不断强化综合协调部门的权威。此外，根据我们的研究发现，在中国食品安全管理上，多部门管理的效率要低于单个部门管理；单部门管理的结果和设定的管理目标接近最高，多部门管理的成果和预先设定的目标距离大于单部门管理。因为多部门都要朝一个方向走，在过程中，就需要不断地协调，成本非常高，达成共识的时候，可能和预先设定的目标已经产生了较大的偏离。
我们可以借鉴国外的一些成功经验，选择一些影响性不大的食品，进行品种管理的改革尝试，即一个品种由一个部门或一个部门牵头，从头管到尾。近年来对保健食品的管制就是趋于品种管理，这种改革尝试不仅提高了政府管理效率，也得到了行业组织及很多学者的认同。在未来，品种管理还会有很大的改革空间。
民生周刊：在监管实践过程中是否存在着一些困境，影响着政府工作的顺利开展？
张永建：这个问题也是存在的。目前我国共有食品、食品添加剂、食品相关产品生产企业和小作坊近47多万家，其中70%到80%都是中小企业和小作坊。这种产业组织结构的低度化从而加大了政府监管的难度。但作为食品安全的“把关人”，并不能用此作为“挡箭牌”。现在一些监管部门往往是等到问题曝光了，才加大监管力度。这种运动式地监管无法根治问题。要减少食品安全问题的发生，政府部门要积极主动地采取行动，建立长效的监管体制。
民生周刊：在目前这种体制下，要想提高我国的食品安全水平，还需要做哪些工作？
张永建：最重要的是依法加大对食品违法行为的惩处，加大违法者的违法成本，做到有法必依，执法必严。目前生产者的守法成本太高，违法成本太低。而负责任生产的产品与违法生产的产品在竞争的时候毫无优势，甚至是劣势，这就极大地挫伤了市场中守法的商家，产生劣币驱逐良币的现象。
良心和道德缺少强制性的约束力。公共意识的养成首先需要法律的规范和约束，要造就“奉法者强”的外部环境。毕竟，法律的尊严不是制定出来的，而是执行出来的。如果我们的法律真正能够执行，让政府和企业严格按法律的规定承担相关的责任，我相信中国的食品安全水平将会再上一个新台阶。
民生周刊：除了法律的手段外，是否还有其他方式来帮助消费者规避风险的发生和扩大？
张永建：我们可以在政府各有关部门间，构建食品安全的统一信息平台。食品安全的统一信息平台应该包括两个层次。一个是政府内部的信息共享平台，使监管食品安全不同环节的管理部门真正实现信息的“无缝对接”。第二个层次应该是提供公共服务的信息系统和平台，向公众提供及时、准确、科学、权威的信息，而且这个平台应该是一个双向交流的平台。科学、准确、及时的食品安全信息对食品生产者的生产和消费者的消费能起到“导航”作用，让消费行为更加科学和理性，并指导和提示消费者规避消费中可能出现的风险和危害。
民生周刊：目前，食品安全领域的信息还是很多的，但很多消费者抱怨真正能够提供指导的信息仍然不足。对此，您怎么看？”
张永建：食品安全信息来自的渠道很多，比如政府、企业、协会、专家、媒体等，而其中最应体现权威的是政府部门。虽然各部门都进行了不少努力，但对公众来说，无论是哪个部门来发布，重要的是能明确：食品安全状况到底怎么样？吃什么或怎么吃是安全的？
而目前的信息发布还不能完全满足社会和公众的这些需求，相关发布大多是分头进行，标准不统一，有关规定效力不足。我认为，我国对食品信息的加工处理和高水平的综合利用有待提高和强化。另外，面对严峻的食品安全形势，消费者自身也需要注意生活习惯，理性消费。
今年两会期间，国务院副总理王岐山参加山东代表团审议，提到食品安全问题时连称惭愧。他表示，大家都讲民生，政府要抓民生，要突出民生、保障民生，食品安全是个最基本的问题。食品安全问题的解决将是长期的，日常生活食品的保障能否做到像奥运会、世博会、亚运会一样，这个问题值得研究。
“刚吃饱，就出现了食品安全的问题。这件事情我们很不好意思。”王岐山说，现在好东西多得很，吃起来却有点不大放心。现在已经不是说有没有吃、够不够吃、有没有花样，而是怎么吃才能放心的问题，“越白的面还越不踏实，亮晶晶的大米也不踏实”。
回顾一下近期频繁发生的食品安全事件，也难怪乎社会各界人士为之头痛。
今年3月，媒体报道，河南省孟州市等地养猪场采用违禁动物药品“瘦肉精”饲养生猪，有毒猪肉流入济源双汇食品有限公司。
3月18日，重庆媒体报道，有商家往牛血中添加福尔马林，让血旺的卖相更好，这样的血旺以每天4000斤的数量流入市场。
4月9日，江阴一顾客在城中菜场购买了12条刀鱼，加工时发现其中3条体内掺有不明物，经无锡市公安局物证部门鉴定为水银。
4月初，央视报道，在上海市浦东区的一些超市染色馒头的生产日期随便更改，其中添加的染色剂用过多会对人体造成伤害。而后，温州等地也发现类似染色馒头。
4月15日，多地曝出“牛肉膏”事件。市场上一些熟食店、面馆为牟利而用牛肉膏将猪肉“变”成变成价格相对高出很多的牛肉。之后，广东佛山又曝出有商家在猪肉中添加硼砂等有毒有害原料假冒牛肉，涉案假牛肉数量超过了1.6万公斤。
4月15日，湖北省宜昌市查获两个使用硫磺熏制“毒生姜”的窝点，现场查获“毒生姜”近1000公斤。所谓“毒生姜”是指有些不法商人使用有毒化工原料硫磺对生姜进行熏制，使正常情况下视觉不够美观的生姜变得娇黄嫩脆。
4月17日，沈阳连续三天共查获40吨毒豆芽，含有多种禁用添加剂，其中包括致癌物质及动物专用药。
4月18日，广州连锁面包店“甜心客”员工爆料面包店回收过期面包，每天回收过期的面包“重新组合”后再卖给消费者。
……
发生在食品安全领域的新闻事件，绝不仅此几件，那“阴魂不散”的三聚氰胺，以及垃圾火锅、漂白蘑菇、蜂胶造假等事件，不断触动着消费者脆弱的神经。
当消费者把矛头对准超市、企业、商贩的同时，对食品质量安全监管体系的拷问也被推上风口浪尖。人们不禁要问：我国食品质量安全监管体制有哪些不完善的地方？现有监管体制下，食品质量安全屏障为何屡被突破？政府做了哪些努力？就目前形势，如何更好地保障食品质量安全？就这些问题，中国社科院食品药品产业发展与监管研究中心主任张永建接受了《民生周刊》记者的专访。
民生周刊：近些年来，食品安全问题层出不穷，很多消费者觉得食品越来越不安全，问题越来越多，您怎么看待这一问题？
张永建：近些年来，问题食品不断涌现是有一些客观原因的。一是随着中国改革开放的发展，大多数食品的供应远远超过了需求。食品产业整体发展呈现繁荣景象，但是发展良莠不齐。二是随着群众生活水平的不断提高，老百姓对“食”的要求越来越高。过去主要是解决温饱、能够吃饱就满足了，而且也没有过多的选择性，就算有些食物导致拉肚子，可能忍忍就算了。现在安全性也纳入了选择要素，而且它的重要性不断提升。三是科学的发展使得食品安全的问题更多地暴露出来了，或者说我们过去不知道的，现在也发现这个对人体有害。再加上如今人们对信息的获取越来越便利，越关注它，自然会发现问题越多。
民生周刊：目前，我国的食品安全问题大致有哪些方面的问题？
张永建：中国的食品安全问题和发达国家的食品安全问题不太一样，既包含了一些共性，也有我们自己独特的一面。目前中国的食品安全问题主要有三大类：第一类是食源性疾病。2006年的福寿螺事件是典型的食源性疾病案例。食源性疾病是影响范围最大、最值得消费者重视的食品安全问题。需要建立完善的食品评估和管理体系，来减少风险。第二类是故意地造假、违法添加。这也是当前比较突出和被广泛关注的问题。近些年来，毒大米、地沟油、问题奶粉、化学火锅……每一次食品安全事件都射出食品经营者的利欲熏心和诚信缺失、道德滑坡。第三类是由于疏忽、认识上的不足以及科技条件的限制引发的问题。此类食品安全事件的发生，企业和政府都有责任。
民生周刊：我们都知道，为了让老百姓吃得放心，中央及相关部门都在不断努力。目前，我国食品安全方面的立法状况如何？
张永建：2004年，我们受政府有关部门的委托，做了一个专项研究，我们提出来食品安全要建设九大保障体系，其中第一个就是谈到法律体系。实际上，我们当时统计，从新中国建国以来，到我们当时做的这个项目（2004年），国家已经出台了涉及食品安全的法律法规、规范性文件889部，其中800多部都是改革开放以后制定的。可以说，从田间到餐桌，这些法律法规基本涵盖了食品生产经营的全过程，也基本包含了所有的食品品种。
2005年的全国“两会”，有一半以上的全国人大代表提议或者附议食品安全有关的提案。2009年6月1日，《中华人民共和国食品安全法》正式施行，食品安全问题步入法制化轨道。可见，我们政府在食品安全立法方面的力度是很大的。
民生周刊：在这么多的恶性食品安全事故之后，食品安全问题依然没有得到有效解决，也似乎并没有消停的势头，最主要的症结在哪？
张永建：最主要的还是监管体制的不完善。2004年国务院《关于进一步加强食品安全的决定》，更清晰地确立了食品安全的日常监管实施以“分段管理为主，品种监管为辅”的监管模式。目前中国的食品监管体制为分段管理。尽管相关部门能够比较好的解决其“段内”主要问题，但在不清晰的“衔接”处，这种监管体制难免会造成各部门之间争夺监管权，或者相互推诿责任，最终造成监管不力的问题。比如，市场上卖的豆芽出现了食品安全问题，该归农业部门管还是质检部门管？监管者会问这个豆芽是怎么生产的。如果按照传统工艺生产，就归农业部门管；如果是工业化生产的，则归质检部门管。“多头管理、职能交叉、管理效率低”的监管体制，很容易导致“七八个部门管不住一头猪”、“十几个大盖帽管不住一篮菜”事件的发生。
民生周刊：既然现有的监管体制有漏洞，您觉得应该如何完善它呢？
张永建：当前要填补分管管理的缝隙，需要不断强化综合协调部门的权威。此外，根据我们的研究发现，在中国食品安全管理上，多部门管理的效率要低于单个部门管理；单部门管理的结果和设定的管理目标接近最高，多部门管理的成果和预先设定的目标距离大于单部门管理。因为多部门都要朝一个方向走，在过程中，就需要不断地协调，成本非常高，达成共识的时候，可能和预先设定的目标已经产生了较大的偏离。
我们可以借鉴国外的一些成功经验，选择一些影响性不大的食品，进行品种管理的改革尝试，即一个品种由一个部门或一个部门牵头，从头管到尾。近年来对保健食品的管制就是趋于品种管理，这种改革尝试不仅提高了政府管理效率，也得到了行业组织及很多学者的认同。在未来，品种管理还会有很大的改革空间。
民生周刊：在监管实践过程中是否存在着一些困境，影响着政府工作的顺利开展？
张永建：这个问题也是存在的。目前我国共有食品、食品添加剂、食品相关产品生产企业和小作坊近47多万家，其中70%到80%都是中小企业和小作坊。这种产业组织结构的低度化从而加大了政府监管的难度。但作为食品安全的“把关人”，并不能用此作为“挡箭牌”。现在一些监管部门往往是等到问题曝光了，才加大监管力度。这种运动式地监管无法根治问题。要减少食品安全问题的发生，政府部门要积极主动地采取行动，建立长效的监管体制。
民生周刊：在目前这种体制下，要想提高我国的食品安全水平，还需要做哪些工作？
张永建：最重要的是依法加大对食品违法行为的惩处，加大违法者的违法成本，做到有法必依，执法必严。目前生产者的守法成本太高，违法成本太低。而负责任生产的产品与违法生产的产品在竞争的时候毫无优势，甚至是劣势，这就极大地挫伤了市场中守法的商家，产生劣币驱逐良币的现象。
良心和道德缺少强制性的约束力。公共意识的养成首先需要法律的规范和约束，要造就“奉法者强”的外部环境。毕竟，法律的尊严不是制定出来的，而是执行出来的。如果我们的法律真正能够执行，让政府和企业严格按法律的规定承担相关的责任，我相信中国的食品安全水平将会再上一个新台阶。
民生周刊：除了法律的手段外，是否还有其他方式来帮助消费者规避风险的发生和扩大？
张永建：我们可以在政府各有关部门间，构建食品安全的统一信息平台。食品安全的统一信息平台应该包括两个层次。一个是政府内部的信息共享平台，使监管食品安全不同环节的管理部门真正实现信息的“无缝对接”。第二个层次应该是提供公共服务的信息系统和平台，向公众提供及时、准确、科学、权威的信息，而且这个平台应该是一个双向交流的平台。科学、准确、及时的食品安全信息对食品生产者的生产和消费者的消费能起到“导航”作用，让消费行为更加科学和理性，并指导和提示消费者规避消费中可能出现的风险和危害。
民生周刊：目前，食品安全领域的信息还是很多的，但很多消费者抱怨真正能够提供指导的信息仍然不足。对此，您怎么看？”
张永建：食品安全信息来自的渠道很多，比如政府、企业、协会、专家、媒体等，而其中最应体现权威的是政府部门。虽然各部门都进行了不少努力，但对公众来说，无论是哪个部门来发布，重要的是能明确：食品安全状况到底怎么样？吃什么或怎么吃是安全的？
而目前的信息发布还不能完全满足社会和公众的这些需求，相关发布大多是分头进行，标准不统一，有关规定效力不足。我认为，我国对食品信息的加工处理和高水平的综合利用有待提高和强化。另外，面对严峻的食品安全形势，消费者自身也需要注意生活习惯，理性消费。