5月15日，美国总统特朗普在没有给出具体原因的情形下，宣布解雇美国国务院监察长史蒂夫·利尼克，引起舆论一片哗然。利尼克是今年4月以来被特朗普解雇的第四位监察长。4月5日，特朗普解雇了美国国家情报系统监察长迈克尔·阿特金森;4月8日，负责监督政府疫情财政救助工作的国防部代理监察长格伦·费恩在无征兆的情形下被解雇;5月初，特朗普解雇了美国卫生与公共服务部首席副监察长克里斯蒂·格林。特朗普如此频繁地解雇监察长，在美国监察史上前所未有，严重破坏了美国联邦政府问责制度。
　　在现代国家治理中，问责制是实现责任政府的关键机制。问责的核心是对权力进行制约监督，以防止出现权力滥用和以权谋私等行为。特朗普解雇监察长的行为是典型的独裁专权行为，甚至连共和党人都看不下去。犹他州共和党参议员米特·罗姆尼表示，特朗普炒掉多名监察长的行为，对于允许问责的民主制度、宪法规定的权力均衡来说，无疑是一大“威胁”。美国政府道德准则办公室前主任沃尔特·肖布认为，特朗普报复这些监察长是“最后的腐败”，肖布称：“独裁主义苗头已经出现，监察长（制度）是阻止腐败利益所驱动的独裁主义的最后屏障，特朗普却正在击垮它。”

监察长办公室：美国特色的监察制度

　　腐败是各国政府面临的难题，美国也不例外，“构建联邦政府的道德标准成为一个持久问题。” 1978年之前，美国联邦行政机关监察主要依赖美国会计总署（2004年更名为“政府问责署”，俗称“美国审计署”）。然而随着时代的发展，国会的行政监督能力捉襟见肘，亟待改革。上世纪六七十年代，美国联邦农业部和健康、教育和福利部相继发生重大徇私舞弊案件，导致国有资产大量流失，政府原有的审计监督等职能没有发挥很好的作用。在这样的背景下，美国国会出台了《1978年监察长法》（the Inspector General Act of 1978），在联邦政府重要行政部门设立监察长办公室，实行监察和审计合二为一的监察制度。
　　根据《1978年监察长法》，在联邦行政机关设立的监察长办公室（Office Of Inspector General）是美国专门的行政监察机构，属于联邦政府内部监督机构，承担审计、监察、调查和项目评价等若干职能。可以说，监察长办公室是一项具有美国特色的监察制度。美国审计署和众多的联邦监察长办公室进行了分工协作，共同构建了严密的网状监察体系。截至2019年，美国联邦共设立74个监察长办公室（军队系统不计），聘用了大约13500名雇员，其中绝大部分设立在联邦行政机关和机构内部。监察长分以下四类，一般行政机关（establishments）监察长（33名）、指定联邦实体（designated federal entities）监察长（32名）、其他常任监察长（7名）以及特别监察长（2名）。美国国务院、商务部以及国防部等属于一般行政机关，而政府公司和联邦委员会，如消费品安全委员会、平等就业委员会和联邦选举委员会等属于指定联邦实体。这次被解雇的四名监察高官都属于一般行政机关内的监察长办公室。
　　严格来说，监察长办公室虽然设立在行政机关内部，但是，它们是相对独立的机构。首先，在监察长任命上，总统须根据参议院的建议和同意才能任命。而且，监察长一般不具有党派色彩，纯属技术官僚，遴选的标准是“廉政无私、以及其在会计、审计、财务分析、法律、管理分析、公共行政管理或调查工作等方面表现出来的能力”。其次，撤换监察长必须遵循严格的法定程序，“总统应当在撤换或调任该监察长前30日内以书面形式向国会参众两院说明作出任何此类撤换或调动的理由。”最后，依据《1978年监察长法》第六条第四款规定，每一个监察长办公室都是一个相对独立的机构，具体体现在：（1）监察长办公室财政权独立。所有预算经费直接由国会拨款，独立于其所在的行政机关。（2）监察长有独立调查权 。“任何人都不得阻止监察长办公室的审计和调查，也不能阻止其发布报告或传票;监察长办公室有权查阅本行政机关内的所有的记录和文件，对于本行政部门以外的文件也有权以传票方式取得。”“任何人”，当然包括总统和本行政部门的首脑。（3）监察长办公室有独立人事权。它有权聘用或解雇其办公室的职员， 可以为自己聘用法律顾问，等等。
　　监察长的独立性是美国监察制度的核心，也是美国联邦政府问责制度有效实施的保障。客观地说，美国监察长办公室自成立后，在提高行政机关对项目和日常工作管理的经济性、效率性和效果方面发挥了很大作用，有效地防止和发现了日常工作和一些项目中的欺诈行为以及滥用职权的行为，为国会和行政机关负责人能够全面、及时了解行政机关的项目和日常工作管理中存在的问题和不足提供了有效的手段。例如，2019年美国阿富汗重建行动特别监察长约翰·索普科根据调查发现：长达18年、共造成2400名美军丧生、花费近1万亿美元的阿富汗战争浪费严重、腐败猖獗，“美国人民一直以来都被欺骗。”该报告披露之后，全美震惊。
　　然而，当监察长调查的对象对准本部门行政负责人或者总统时，监察长会受到很大压力，有时会遭到解聘。

最高法院判例：总统不能随意解雇联邦政府高级官员

　　美国总统控制行政的方法之一就是任命和辞退联邦政府高级官员。截至2019年4月，在特朗普上任之初的内阁部长中已有超过半数辞职或被解雇。“总统辞退高级官员和任命高级官员一样，是保障总统政策贯彻执行的方法。任命行为着眼于未来，辞退行为是一种制裁措施，对跟总统不合作的官员不再留用。”而美国宪法只规定了总统的任命权，并没有规定总统的免职权。尽管美国宪法第二条第四款规定了弹劾程序，但是该条款使用起来非常复杂，美国总统也不能利用这个条款来罢免自己不喜欢的行政高官。总统免职权一般由法院判决来确定。美国总统对于某些行政部门的高级官员，例如联邦行政部门的监察长，不可以随意解雇。这是监察长獨立性所决定的，美国最高法院的判例不允许这样做。
　　早在1926年的“迈尔斯诉美国案”（Myers v. United Sates）中，联邦最高法院认为，隶属于总统行政机关高级官员的任期，完全由总统的意志而定，总统可以任意辞退他们，即使这些官员的任命需要参议院的同意，总统辞退他们也不受国会的限制，不需要参议院的同意。“迈尔斯案”判决后被广泛使用。然而，在一个行政机关不断扩大的国度里，总统这项不受限制的免职权逐渐危及到了国会制定政策的职能。于是，最高法院在后来的判例中对此进行了修正。在1935年的“汉弗莱遗嘱执行人诉联邦贸易委员会案”（Humphrey’Executor v. FTC）中，联邦最高法院认为，联邦贸易委员会是独立的行政机构，总统对它没有直接控制权力。联邦最高法院规定，为了保证该机构对总统的独立，总统只有在“有法定的正当理由”时才能罢免联邦贸易委员会的委员。1958年，联邦最高法院在“威纳诉美国案”（Wiener v. United States）中，再次肯定了“准司法性质官员”不能任意罢免。威纳是战争索赔委员会成员，该委员会是根据1948年《战争索赔法》而成立。1953年艾森豪威尔总统要求威纳辞职，而最高法院认为，战争索赔委员会具有“准司法性质”，总统不能随意解雇该委员会成员。在1988年的“莫里森诉奥尔森案”（Morrison v. Olson）中，联邦最高法院认为具有“独立地位”的官员，没有正当理由不能罢免。通过这一系列的判例，最高法院确立了一项原则，对于那些具有独立地位或准司法地位的行政部门高官，总统不享有绝对的罢免权。 　　然而，行政部门首长与监察长的冲突并非首次出现。1981年，刚上任的里根总统就曾将当时全体15位监察长免职，引起国会巨大反弹，里根总统不得不重新任命了当中的5位，并承诺继续会“支持监察长体制”。里根总统是特朗普的偶像与“精神导师”，特朗普接二连三地解聘监察长，仿佛是在效仿里根总统，再次对美国监察长制度发起挑战。

罢免监察长的背后隐藏“打击报复”的故事

　　特朗普政府上任以来，监察长办公室发现其政府内部存在诸多腐败行为，然而，特朗普却独断专行，不愿接受监督，罢免监察长的背后都隐藏“打击报复”的故事。坊间传闻国务卿蓬佩奥涉嫌把政府职员当仆人使唤，指使他们处理本人及妻子的私人杂事，涉嫌腐败，而国务院监察长利尼克一直在调查此事，因此受到了“打击报复”。而真实原因是利尼克正在调查2019年特朗普绕过国会特批向沙特阿拉伯等国出售价值超过80亿美元武器的事项。特朗普涉嫌利用职权贸然启动紧急状态，以便快速向沙特销售武器。特朗普解雇利尼克，将迫使调查中止。国防部代理监察长费恩一直负责监督特朗普政府涉及金额超过2.3万亿美元的新冠病毒大流行经济刺激方案，这对特朗普形成掣肘，为了摆脱这一掣肘，特朗普解雇了费恩。众议院议长佩洛西称此举是特朗普“令人不安的报复模式的一部分”，“我们将继续行使我们的监督权，以确保这项历史性的纳税人资金投资得到明智和有效的使用。”卫生与公共服务部首席副监察长格林在被解职前几周爆料：特朗普政府应对新冠疫情不力，美国新冠测试用品普遍短缺。格林因为涉嫌抹黑特朗普的“光辉形象”，被迫“下岗”。情报系统监察长阿特金森属于民主党人阵营，他卷入民主党对特朗普的弹劾事件中，弹劾失败之后，特朗普开始报复，阿特金森只得卷铺盖走人。
　　特朗普走马灯式地解雇监察长，是对美国监察制度的公然挑战：第一、特朗普把超然于两党之外的美国监察制度拖入到了两党恶斗中。特朗普在谈到解雇利尼克的缘由时辩解称，他是奥巴马任命的！给利尼克抹上民主党色彩。而美国监察长是独立的，不隶属于任何政党的，如果把监察长推入两党恶斗中，无疑损害了监察长的独立性。第二、解雇监察长的程序和理由不合法。依据《1978年监察长法》，特朗普必须在解雇监察长30日前向众参两院提交书面报告，然而，特朗普在解雇监察长时没有遵照法律程序，只是草草地解释说对他们“缺乏信心”，这显然难以让国会信服。特朗普冲撞监察制度，也反映了美国两党政治斗争日趋白热化。民主党已于5月16日向白宫、国务院和监察长办公室索取文件，要求调查特朗普是否有违法报复嫌疑。
　　特朗普任意且毫不留情地铲除监察长，严重破坏了美国联邦政府的問责制度。美国监察长的创立是为了提供透明、以绝对独立于政治之外的方式去约束政府，如今这项制度却遭到破坏。美国有线电视新闻网（CNN）这样评价：“不断解雇监察长将打开政策政治化的大门，并鼓励肆无忌惮的浪费、欺诈和滥用权力。”

　　（作者为南京审计大学法学院教授、博士）