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摘 要：随着我国经济的高速发展，城市化进程中土地征用执行不当、强制拆迁等问题突出，公民的基本财产权不能得到有效保障，公共利益受到严重损害。本文首先阐述了公众利益的特征，分析了界定公众利益的标准，并提出了相应的完善对策。
关键词：公共利益；合理界定；完善对策
近年来随着我国国民经济的高速增长以及城乡一体化政策的加快实施，我国的城市化进程进入了快速发展时期。各地进行着城市新区开发与旧城区改造的建设，并由此带来了建设过程中的土地征用、强制拆迁等问题。各种关于征地、毁田、强制拆迁的事件常见诸报端，而这些事件有一个共同点，就是假借“公共利益”之名进行商业拆迁，损害公民的基本财产权，或者盗用“公共利益”的名义进行“搭便车”寻租。如果任由这种行为发展下去，不仅使公众的合法权益得不到保护，而且政府的公共职能将发生严重错位，最终使政府陷入合法性危机。因此2004年3月修改后的宪法中规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿”。
一、公共利益的基本特征
尽管由于公共利益的抽象性、动态性而使其内涵人言人殊，但仍然可以总结出公共利益内涵的一些基本要素，而这正也是公共利益所具有的基本特征。
（一）公共性
公共利益与公众组成的共同体直接相关，代表着公众利益，其中包含着为所有成员共享的公共属性。在一般情况下，不确定多数人作为公共的概念仍是人们确认“公共”的基本标准。
（二）非营利性
对于因公共利益而征收的财产是否能用于商业及营利性事业，世界上主要有两种类型：第一种是严格类型——使公众直接受益才属于公共利益的用途，因公共利益而征收的财产只能是用于公用事业，而不能用于商业；第二种是宽松型——虽然利益效果主要为少数私人享有，但只要行为后果涉及权利人之外的多数人，就视为符合公共利益的要求。在这种类型下，因公共利益而征收的财产既能用于公用事业也能用于商业。我国在立法上对公共利益与商业利益并无明确界分，实践中难免将商业开发、旧城改造、经济发展与公共利益混为一谈。笔者认为，公共利益从其本身而言决不能是经营行为，不能追逐利润，否则就不是为社会“不特定的多数人”服务。因此，我国应采取严格类型，因公共利益而征收的财产不能用于商业用途。即如果用于商业用途，则不符合公共利益的目的性条件。
（三）非特定性
公共利益的受益人应当是不特定的多数人。例如环境保护的受益者是不特定的，受益群体是开放的。如果受益人是特定的，属于私法范围。如在某一块地上建一个大型游乐场，其直接受益者是游乐场业主和经营者，是特定的，因此不是公共利益。也许有人说，建游乐场方便群众游乐，不特定的游客也受益，为什么建游乐场就不是公共利益呢？因为游客和经营者是普通民事关系，游客对游乐场的使用也是民事法律行为，应当通过私法调整。这同公众使用公共基础设施的性质是不同的。如果修建的是一个免费公园，受益的是所有可能到公园的居民，受益者是不特定的，公园的经营者是受政府的委托管理城市基础设施，为所有的游客免费提供休息、娱乐的场所，并不从游客身上获取任何利益，双方并不发生等价交换的民事关系，建公园就是公共利益。
二、如何界定“公共利益”
（一）公共利益的界定主体
要单纯从主观的角度定清晰地界定公共利益是非常困难的，因此需要有更多的客观性、程序性的标准来对公共利益进行界定，并且由谁来界定公共利益就显得尤为重要。纵观各国对公共利益的界定主体的规定有三种：第一种是是由立法机关通过立法程序来界定，具体表现在立法机关确立公共利益的概括性条款；第二种是由行政机关通过行政程序来界定，现实中大量的实务运行过程也是由其来行使的；第三种是由司法机关综合各种情况对公共利益做出判断，一般主要是在处理具体涉及公共利益的个案。从理论和实践上来看，对于公共利益的界定，立法、行政、司法主体都无法单独有效地行使，而应由三机关相互配合、共同行使。
（二）公共利益的界定标准
公共利益抽象、不确定的特点使得人们很难给其下一个科学确切的定义，但这并不意味着不能确定公共利益的界定标准，从上述总结的公共利益的基本特征出发，我们至少可以从以下几个方面来对公共利益进行考量：
1.比例原则
土地征用、拆迁必须是为了公共利益目的，但符合公共利益目的并不意味着任何土地征用行为都是正当的，国家可以随意地行使相关权力，它必须同时符合比例原则：一是政府采取的手段确实可以实现政府希望实现的目的；二是政府采取的手段是在各种可选择的手段中对个人或组织权益有最少侵害的；三是受侵害个人或组织的利益不应超过政府所要实现的公共利益。比例原则在于限制政府在征地过程中过于宽泛的自由裁量权，它要求政府机关在实施征地行为时，应兼顾行政目标的实现和保护相对人的利益，如果为了实现行政目标可能对相对人的利益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围内，使两者处于适当的比例状态。
2.利益衡量原则
利益衡量原则是指依据立法上概括的公共利益标准征收（征用）后，能否给社会产生比原先由原财产人使用的“更高的”公益价值。而“更高的”公益价值并非仅指受益人数量多少的问题，而且还包括该征收（征用）之目的之“质”的问题，此种“质”取决于所涉及的利益较其他利益是否具有明显的价值优越性。例如，“相对于其他法益（尤其是财产性的利益），人的生命或人性尊严有较高的位阶”。
3.公平补偿原则
运用公权力追求公共利益必然会有代价，这就造成公民权利的普遍损害或特别损害，因此就必须确立公平补偿的原则。只有做到公平或公正的补偿，才能使公民个人的权利损害降低到最低限度。我国宪法修正案中尽管增加了征收和征用时给予补偿的规定，但是在计算补偿金额时考虑的因素较小，结果往往给予补偿的金额很低，造成了公共利益对私人利益的侵害。
4.正当法律程序原则
公共利益的确认过程应当充分融入正当法律程序之理念。因为公共利益的公共性要求对公共利益进行确认时必须确保每一个利益集团都有充分的话语权来表达自己的利益诉求。
三、公共利益界定的完善措施
我们认为有必要从以下几个方面完善公共利益的界定程序：
首先，要建立公开的公民参与机制。以公共利益为由采取强制征收、征用等特殊行政措施，会影响到公民的基本权利，因此“必须做到决策和执行过程的公开透明，依法保障行政相对人的知情权、听政权、陈述权、申辩权、参与决策权等程序性权利和民主权利的有效行驶”。
其次，要建立完善的监督制约机制。征用权是政府所特有的一种权力，然而，“凡有权者都易于滥用权力，这是万古不易的经验。”并且，在现有法律体制下，对公共利益的解释实际上以成为行政机关的自由裁量的权力，根本不容他人之喙，失去监督的公共利益代表者就不代表公共利益。因此，必须对公共权力进行有效的监督制约以防其假借公共利益之名越权和滥用公共权力损害公众的合法权益。
参考文献：
[1]李凤章.公共利益：开放内容及其边界[J].法制与社会发展，2008（06）.
[2]李叶叶.公共利益研究综述[J].湖南社会科学，2008（02）.
[3]申建林.对行政征用中的公共利益的认定[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2007（04）.
关键词：公共利益；合理界定；完善对策
近年来随着我国国民经济的高速增长以及城乡一体化政策的加快实施，我国的城市化进程进入了快速发展时期。各地进行着城市新区开发与旧城区改造的建设，并由此带来了建设过程中的土地征用、强制拆迁等问题。各种关于征地、毁田、强制拆迁的事件常见诸报端，而这些事件有一个共同点，就是假借“公共利益”之名进行商业拆迁，损害公民的基本财产权，或者盗用“公共利益”的名义进行“搭便车”寻租。如果任由这种行为发展下去，不仅使公众的合法权益得不到保护，而且政府的公共职能将发生严重错位，最终使政府陷入合法性危机。因此2004年3月修改后的宪法中规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿”。
一、公共利益的基本特征
尽管由于公共利益的抽象性、动态性而使其内涵人言人殊，但仍然可以总结出公共利益内涵的一些基本要素，而这正也是公共利益所具有的基本特征。
（一）公共性
公共利益与公众组成的共同体直接相关，代表着公众利益，其中包含着为所有成员共享的公共属性。在一般情况下，不确定多数人作为公共的概念仍是人们确认“公共”的基本标准。
（二）非营利性
对于因公共利益而征收的财产是否能用于商业及营利性事业，世界上主要有两种类型：第一种是严格类型——使公众直接受益才属于公共利益的用途，因公共利益而征收的财产只能是用于公用事业，而不能用于商业；第二种是宽松型——虽然利益效果主要为少数私人享有，但只要行为后果涉及权利人之外的多数人，就视为符合公共利益的要求。在这种类型下，因公共利益而征收的财产既能用于公用事业也能用于商业。我国在立法上对公共利益与商业利益并无明确界分，实践中难免将商业开发、旧城改造、经济发展与公共利益混为一谈。笔者认为，公共利益从其本身而言决不能是经营行为，不能追逐利润，否则就不是为社会“不特定的多数人”服务。因此，我国应采取严格类型，因公共利益而征收的财产不能用于商业用途。即如果用于商业用途，则不符合公共利益的目的性条件。
（三）非特定性
公共利益的受益人应当是不特定的多数人。例如环境保护的受益者是不特定的，受益群体是开放的。如果受益人是特定的，属于私法范围。如在某一块地上建一个大型游乐场，其直接受益者是游乐场业主和经营者，是特定的，因此不是公共利益。也许有人说，建游乐场方便群众游乐，不特定的游客也受益，为什么建游乐场就不是公共利益呢？因为游客和经营者是普通民事关系，游客对游乐场的使用也是民事法律行为，应当通过私法调整。这同公众使用公共基础设施的性质是不同的。如果修建的是一个免费公园，受益的是所有可能到公园的居民，受益者是不特定的，公园的经营者是受政府的委托管理城市基础设施，为所有的游客免费提供休息、娱乐的场所，并不从游客身上获取任何利益，双方并不发生等价交换的民事关系，建公园就是公共利益。
二、如何界定“公共利益”
（一）公共利益的界定主体
要单纯从主观的角度定清晰地界定公共利益是非常困难的，因此需要有更多的客观性、程序性的标准来对公共利益进行界定，并且由谁来界定公共利益就显得尤为重要。纵观各国对公共利益的界定主体的规定有三种：第一种是是由立法机关通过立法程序来界定，具体表现在立法机关确立公共利益的概括性条款；第二种是由行政机关通过行政程序来界定，现实中大量的实务运行过程也是由其来行使的；第三种是由司法机关综合各种情况对公共利益做出判断，一般主要是在处理具体涉及公共利益的个案。从理论和实践上来看，对于公共利益的界定，立法、行政、司法主体都无法单独有效地行使，而应由三机关相互配合、共同行使。
（二）公共利益的界定标准
公共利益抽象、不确定的特点使得人们很难给其下一个科学确切的定义，但这并不意味着不能确定公共利益的界定标准，从上述总结的公共利益的基本特征出发，我们至少可以从以下几个方面来对公共利益进行考量：
1.比例原则
土地征用、拆迁必须是为了公共利益目的，但符合公共利益目的并不意味着任何土地征用行为都是正当的，国家可以随意地行使相关权力，它必须同时符合比例原则：一是政府采取的手段确实可以实现政府希望实现的目的；二是政府采取的手段是在各种可选择的手段中对个人或组织权益有最少侵害的；三是受侵害个人或组织的利益不应超过政府所要实现的公共利益。比例原则在于限制政府在征地过程中过于宽泛的自由裁量权，它要求政府机关在实施征地行为时，应兼顾行政目标的实现和保护相对人的利益，如果为了实现行政目标可能对相对人的利益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围内，使两者处于适当的比例状态。
2.利益衡量原则
利益衡量原则是指依据立法上概括的公共利益标准征收（征用）后，能否给社会产生比原先由原财产人使用的“更高的”公益价值。而“更高的”公益价值并非仅指受益人数量多少的问题，而且还包括该征收（征用）之目的之“质”的问题，此种“质”取决于所涉及的利益较其他利益是否具有明显的价值优越性。例如，“相对于其他法益（尤其是财产性的利益），人的生命或人性尊严有较高的位阶”。
3.公平补偿原则
运用公权力追求公共利益必然会有代价，这就造成公民权利的普遍损害或特别损害，因此就必须确立公平补偿的原则。只有做到公平或公正的补偿，才能使公民个人的权利损害降低到最低限度。我国宪法修正案中尽管增加了征收和征用时给予补偿的规定，但是在计算补偿金额时考虑的因素较小，结果往往给予补偿的金额很低，造成了公共利益对私人利益的侵害。
4.正当法律程序原则
公共利益的确认过程应当充分融入正当法律程序之理念。因为公共利益的公共性要求对公共利益进行确认时必须确保每一个利益集团都有充分的话语权来表达自己的利益诉求。
三、公共利益界定的完善措施
我们认为有必要从以下几个方面完善公共利益的界定程序：
首先，要建立公开的公民参与机制。以公共利益为由采取强制征收、征用等特殊行政措施，会影响到公民的基本权利，因此“必须做到决策和执行过程的公开透明，依法保障行政相对人的知情权、听政权、陈述权、申辩权、参与决策权等程序性权利和民主权利的有效行驶”。
其次，要建立完善的监督制约机制。征用权是政府所特有的一种权力，然而，“凡有权者都易于滥用权力，这是万古不易的经验。”并且，在现有法律体制下，对公共利益的解释实际上以成为行政机关的自由裁量的权力，根本不容他人之喙，失去监督的公共利益代表者就不代表公共利益。因此，必须对公共权力进行有效的监督制约以防其假借公共利益之名越权和滥用公共权力损害公众的合法权益。
参考文献：
[1]李凤章.公共利益：开放内容及其边界[J].法制与社会发展，2008（06）.
[2]李叶叶.公共利益研究综述[J].湖南社会科学，2008（02）.
[3]申建林.对行政征用中的公共利益的认定[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2007（04）.