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【摘 要】以规范研究为主,在澄清政府绩效及绩效评价的基础上论证科学发展观下地方政府绩效评价的三个重要因素,即评价主体、制度保障和技术体系。主体是政府绩效评价的实施者,制度与法律保障是政府绩效评价长效机制的保障,而技术体系则是绩效评估科学性的保证。
【关键词】科学发展观 政府绩效 绩效评价
【中图分类号】D625【文献标识码】A【文章编号】1006-9682(2010)06-0191-02
科学发展观是我国新时期经济社会发展的指导思想。科学发展观提倡“以人为本,全面、协调和可持续发展”,对经济和社会发展的质量水平提出了更高的要求。但是科学发展观是指导全局工作的方针,并不是各级政府的具体工作方法。要全面贯彻和落实科学发展观,各级政府和各部门必须结合本地区的实际情况,确定发展目标才能将科学发展观落到实处。政府绩效是衡量科学发展观贯彻和执行水平的最根本也是最直接的衡量途径。
一、政府绩效与政府绩效评价体系
绩效(performance)最早用于投资项目管理方面,后来在企业管理尤其是人力资源管理方面得到广泛应用。对绩效内涵的界定存在很多争论,有的学者主张将绩效视为结果,即投入后产出的质量和数量;有的学者将绩效理解为行为,这一观点基于弥补绩效结果论的负面影响,[1]即在追求结果的同时忽视手段的合法性、程序的公正性等伦理问题。将行为视为绩效的重要组成部分,对于评估公共部门尤其是政府的绩效有重要意义。政府作为公共权力的执行者,不能只注重结果的取得,更重要的是要注重社会公平的达成和社会正义等价值的坚持。因此,将绩效界定为结果和行为的合体更为恰当。在政府进行公共事务管理的过程中,行为本身的合法性、公正性和其它行政伦理价值的实现本身就是绩效。依据绩效的界定,我们将政府绩效评价界定为依照预先确定的标准和一定的评价程序,运用科学的评价方法和原则,按照评价的内容和标准对行政机关及其工作人员的工作能力、工作业绩及其行为的合法性、公正性和行政行为与其它行政伦理价值契合程度的评估和判断。
体系也被称为系统(system),是一个科学术语,泛指一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成并具有特定功能的整体。评价主体、评价指标(以评价内容为基础)、评价技术和评价的制度保障是绩效评价体系的主要组成部分;但是政府绩效评价体系也会受到国家政治制度、国民素质等因素的影响。政府绩效评价体系以对政府绩效进行全面而客观进行反映和评价为功能,绩效评价主体、制度和技术是政府绩效评价的三个重要因素。
二、地方政府绩效评价体系的三个重要因素
1.政府绩效评价主体
政府绩效评价主体应由三部分构成。
(1)行政系统内部主体
政府绩效评价主体的行政系统内部主体包括以下部分:①省各厅局。河南省各厅局、委员会领导省辖市对口各局、委工作,后者对前者负责。省级各厅局、委员会对下属单位进行工作上的检查,是一种业务上的评价。但是省各厅局与下级单位系统实际上属于一个系统,监督的可信度往往受到质疑。②各级统计部门。统计部门拥有专业技术和分析人员,通过设立统计参数、收集汇总数据、分析数据阐明经济社会发展状况,并对问题进行剖析。但是由于统计局与其它局委是平级关系,对其他机关的工作并没有指导和惩戒权力,统计数据和分析报告的利用效果受到了影响。③本级人民政府及本级审计部门。本级人民政府直接领导本地区各部门进行公共管理,对所属各局或委员会的工作可以进行直接监督。本级人民政府通常设立机关效能中心,一方面监督各机关的工作效率,一方面接待各种投诉并在此基础上对各局或委员会的工作进行奖惩。省辖市局由市政府直接领导,可以对各局工作进行财务审计,保证管理效率。
(2)非行政政治系统主体
非行政政治系统评价主体包括立法机关、政治协商会议和党委。①各级人民代表大会及其常务委员会和代表,中国人民政治协商会议各级委员会及其委员和直辖市人民代表大会各专业委员会通过查阅、审议各局委的工作报告对前者的工作进行评价。②人民政治协商会议是我国的参政议政机构,通过列席听取和讨论本级人民政府工作报告,对政府及其工作机关的工作进行监督。人大代表和政协委员通过社会调查或者查阅和讨论各局委工作信息,对政府及其各局委工作进行评价。但是人大代表和政协委员作为个体履行监督职责受到较多影响,是目前亟待解决的问题。本级党委是本级政府的领导核心;本级党委对本级政府及其各局委进行政治领导,党委领导下的纪律检查委员会对中共党员尤其是居于核心领导地位党员进行纪律监督,对违纪党员进行政治惩戒。
(3)社会评价主体
社会评价主体包括新闻媒体、群众和第三方独立主体。[2]新闻媒体被称为“第四权力”,它通过报道传播政府管理信息,并在允许范围内对政府工作效果和效率进行评价,但是新闻媒体独立性不足使得其作用发挥受到一定的限制。人民是经济社会发展的最终受益者,是各级人民政府进行社会管理的根本出发点;群众理所当然的成为省辖市政府绩效评价主体的重要组成部分。但是由于信息不对称和政务信息公开不充分等原因,群众在监督政府及其局委工作方面受到了很大的限制。第三方独立评价主体通常是非政府组织或者称为NGO。第三方独立评价主体通常以信息保真、评价深刻在西方政府绩效评价体系中占有重要地位。[5]我国非政府组织的发展水平、参与政府治理的能力等相对比较落后,监督的水平还有待提高。
2.制度与法律保障
我国政府,尤其是地方政府尚未颁布政府绩效评估的法规或条例,这使得政府绩效评估缺乏法律依据,因此有关政府绩效评估的法律法规建设已迫在眉睫。根据国外和国内政府绩效评价立法理论研究和实践探索,城市政府绩效评价的立法框架可以从以下几个方面考虑:
(1)通过立法建立和完善政府绩效评价主体
通过立法保证绩效评价主体的独立性,同时促进绩效评价主体的均衡性,即立法主体既要有官方机构和人员,又要积极支持和保护媒体、群众和社会独立机构参与到政府绩效评估。通过法律将评估主体稳定化,不随政府换届或领导人的变更发生变化。
(2)指标体系法制化
政府绩效指标体系是政府绩效评估的核心,通过立法建立反映科学发展观和群众利益需求的指标体系,克服指标体系建立的主观化和随意性。[4]
(3)绩效评估的问责制度
评估的根本目的是优化政府功能,提高管理国家、社会和自身事务的能力;通过评估可以发现很多问题,但更重要的是查找原因并进行改进,对责任人必须追究责任并将改进的责任、目标制定清楚;否则,绩效评估将失去意义。
3.技术体系
政府及官员绩效评价的主观性、模糊性是我国政府绩效评估的问题之一。充分重视并促使科学技术和方法在政府绩效评估中的应用对保证绩效评估的客观性、正确性和实效性都有重要意义;另一方面,对数据的分析层次不够,分析结果应用到绩效改进的程度不高是我国政府绩效评估面临的亟待解决的问题。在技术提升方面应注重几点:
(1)重视数学、统计学和计算机技术在省辖市城市政府绩效评估中的应用。
(2)重视访问技术的改进。尽管我国的政府工作人员、人大代表和政协委员也在逐步地从办公室走向群众中调研,但是由于缺乏专业知识,调查交谈仅限于群众生活的表面。
(3)重视网络在政府绩效评价中的应用。加强电子政务建设,突破电子政务就是政府上网的狭隘观念,将互联网打造成政府与群众沟通的重要媒介;加强政府信息披露,保障群众与官方沟通渠道的畅通。
参考文献
1 范柏乃.政府绩效评估与管理[M].上海:复旦大学出版社,2007:1～6、162～174
2 焦璞润.促进我国正绩效评估主体多元化.重庆科技学院学报,2009(1):14
3 迟国泰.基于科学发展的综合评价理论、方法与应用[M].北京:科学出版社,2009:11～23
4 蒋云根.我国政府绩效评估法治化建设的路径思考.甘肃理论学刊,2006(3):6～10
5 杨晶晶.政府绩效评估中的公民参与.内蒙古农业科技,2009(5):20～22
6 郑方辉.广东省政府整体绩效评价红皮书[M].北京:中国经济出版社,2008:2～9
7 [美]乔治•弗雷德里克森.公共行政学的精神(张成福译)[M].北京:中国人民大学出版社,2008:17～42
【关键词】科学发展观 政府绩效 绩效评价
【中图分类号】D625【文献标识码】A【文章编号】1006-9682(2010)06-0191-02
科学发展观是我国新时期经济社会发展的指导思想。科学发展观提倡“以人为本,全面、协调和可持续发展”,对经济和社会发展的质量水平提出了更高的要求。但是科学发展观是指导全局工作的方针,并不是各级政府的具体工作方法。要全面贯彻和落实科学发展观,各级政府和各部门必须结合本地区的实际情况,确定发展目标才能将科学发展观落到实处。政府绩效是衡量科学发展观贯彻和执行水平的最根本也是最直接的衡量途径。
一、政府绩效与政府绩效评价体系
绩效(performance)最早用于投资项目管理方面,后来在企业管理尤其是人力资源管理方面得到广泛应用。对绩效内涵的界定存在很多争论,有的学者主张将绩效视为结果,即投入后产出的质量和数量;有的学者将绩效理解为行为,这一观点基于弥补绩效结果论的负面影响,[1]即在追求结果的同时忽视手段的合法性、程序的公正性等伦理问题。将行为视为绩效的重要组成部分,对于评估公共部门尤其是政府的绩效有重要意义。政府作为公共权力的执行者,不能只注重结果的取得,更重要的是要注重社会公平的达成和社会正义等价值的坚持。因此,将绩效界定为结果和行为的合体更为恰当。在政府进行公共事务管理的过程中,行为本身的合法性、公正性和其它行政伦理价值的实现本身就是绩效。依据绩效的界定,我们将政府绩效评价界定为依照预先确定的标准和一定的评价程序,运用科学的评价方法和原则,按照评价的内容和标准对行政机关及其工作人员的工作能力、工作业绩及其行为的合法性、公正性和行政行为与其它行政伦理价值契合程度的评估和判断。
体系也被称为系统(system),是一个科学术语,泛指一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成并具有特定功能的整体。评价主体、评价指标(以评价内容为基础)、评价技术和评价的制度保障是绩效评价体系的主要组成部分;但是政府绩效评价体系也会受到国家政治制度、国民素质等因素的影响。政府绩效评价体系以对政府绩效进行全面而客观进行反映和评价为功能,绩效评价主体、制度和技术是政府绩效评价的三个重要因素。
二、地方政府绩效评价体系的三个重要因素
1.政府绩效评价主体
政府绩效评价主体应由三部分构成。
(1)行政系统内部主体
政府绩效评价主体的行政系统内部主体包括以下部分:①省各厅局。河南省各厅局、委员会领导省辖市对口各局、委工作,后者对前者负责。省级各厅局、委员会对下属单位进行工作上的检查,是一种业务上的评价。但是省各厅局与下级单位系统实际上属于一个系统,监督的可信度往往受到质疑。②各级统计部门。统计部门拥有专业技术和分析人员,通过设立统计参数、收集汇总数据、分析数据阐明经济社会发展状况,并对问题进行剖析。但是由于统计局与其它局委是平级关系,对其他机关的工作并没有指导和惩戒权力,统计数据和分析报告的利用效果受到了影响。③本级人民政府及本级审计部门。本级人民政府直接领导本地区各部门进行公共管理,对所属各局或委员会的工作可以进行直接监督。本级人民政府通常设立机关效能中心,一方面监督各机关的工作效率,一方面接待各种投诉并在此基础上对各局或委员会的工作进行奖惩。省辖市局由市政府直接领导,可以对各局工作进行财务审计,保证管理效率。
(2)非行政政治系统主体
非行政政治系统评价主体包括立法机关、政治协商会议和党委。①各级人民代表大会及其常务委员会和代表,中国人民政治协商会议各级委员会及其委员和直辖市人民代表大会各专业委员会通过查阅、审议各局委的工作报告对前者的工作进行评价。②人民政治协商会议是我国的参政议政机构,通过列席听取和讨论本级人民政府工作报告,对政府及其工作机关的工作进行监督。人大代表和政协委员通过社会调查或者查阅和讨论各局委工作信息,对政府及其各局委工作进行评价。但是人大代表和政协委员作为个体履行监督职责受到较多影响,是目前亟待解决的问题。本级党委是本级政府的领导核心;本级党委对本级政府及其各局委进行政治领导,党委领导下的纪律检查委员会对中共党员尤其是居于核心领导地位党员进行纪律监督,对违纪党员进行政治惩戒。
(3)社会评价主体
社会评价主体包括新闻媒体、群众和第三方独立主体。[2]新闻媒体被称为“第四权力”,它通过报道传播政府管理信息,并在允许范围内对政府工作效果和效率进行评价,但是新闻媒体独立性不足使得其作用发挥受到一定的限制。人民是经济社会发展的最终受益者,是各级人民政府进行社会管理的根本出发点;群众理所当然的成为省辖市政府绩效评价主体的重要组成部分。但是由于信息不对称和政务信息公开不充分等原因,群众在监督政府及其局委工作方面受到了很大的限制。第三方独立评价主体通常是非政府组织或者称为NGO。第三方独立评价主体通常以信息保真、评价深刻在西方政府绩效评价体系中占有重要地位。[5]我国非政府组织的发展水平、参与政府治理的能力等相对比较落后,监督的水平还有待提高。
2.制度与法律保障
我国政府,尤其是地方政府尚未颁布政府绩效评估的法规或条例,这使得政府绩效评估缺乏法律依据,因此有关政府绩效评估的法律法规建设已迫在眉睫。根据国外和国内政府绩效评价立法理论研究和实践探索,城市政府绩效评价的立法框架可以从以下几个方面考虑:
(1)通过立法建立和完善政府绩效评价主体
通过立法保证绩效评价主体的独立性,同时促进绩效评价主体的均衡性,即立法主体既要有官方机构和人员,又要积极支持和保护媒体、群众和社会独立机构参与到政府绩效评估。通过法律将评估主体稳定化,不随政府换届或领导人的变更发生变化。
(2)指标体系法制化
政府绩效指标体系是政府绩效评估的核心,通过立法建立反映科学发展观和群众利益需求的指标体系,克服指标体系建立的主观化和随意性。[4]
(3)绩效评估的问责制度
评估的根本目的是优化政府功能,提高管理国家、社会和自身事务的能力;通过评估可以发现很多问题,但更重要的是查找原因并进行改进,对责任人必须追究责任并将改进的责任、目标制定清楚;否则,绩效评估将失去意义。
3.技术体系
政府及官员绩效评价的主观性、模糊性是我国政府绩效评估的问题之一。充分重视并促使科学技术和方法在政府绩效评估中的应用对保证绩效评估的客观性、正确性和实效性都有重要意义;另一方面,对数据的分析层次不够,分析结果应用到绩效改进的程度不高是我国政府绩效评估面临的亟待解决的问题。在技术提升方面应注重几点:
(1)重视数学、统计学和计算机技术在省辖市城市政府绩效评估中的应用。
(2)重视访问技术的改进。尽管我国的政府工作人员、人大代表和政协委员也在逐步地从办公室走向群众中调研,但是由于缺乏专业知识,调查交谈仅限于群众生活的表面。
(3)重视网络在政府绩效评价中的应用。加强电子政务建设,突破电子政务就是政府上网的狭隘观念,将互联网打造成政府与群众沟通的重要媒介;加强政府信息披露,保障群众与官方沟通渠道的畅通。
参考文献
1 范柏乃.政府绩效评估与管理[M].上海:复旦大学出版社,2007:1～6、162～174
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6 郑方辉.广东省政府整体绩效评价红皮书[M].北京:中国经济出版社,2008:2～9
7 [美]乔治•弗雷德里克森.公共行政学的精神(张成福译)[M].北京:中国人民大学出版社,2008:17～42