无论哪一级政府，其天然具有的社会利益再分配职能是毋庸置疑的。但是，惟独中央政府才应该且必须是最后的利益再分配者。
　　需要说明的是，市场是利益的初次分配者，而市场在很多情况下面临失灵——比如环境污染和产权保护。这里的关键在于谁享有收益、谁承担成本的责任机制。
　　若干貌似简单的例子都证明了这一深刻命题，诸如长期困扰中国的淮河和太湖流域污染，黄河水资源在上游和下游间的分配等。前者体现了单个企业为盈利而使得污染成本由所在流域的全部公众承担，而后者则显示为一条具有生命线性质的河流在各个地段被无度使用，上游获益则下游受损所导致的地方利益对立。因此，所有的问题必然集中到中央政府层次上加以仲裁、协调和决策。
　　一个经常被误以为正确的观点是，中央政府的强大等同于中央计划经济的残余，而地方政府更多地体现为市场经济的代言人。殊不知，真正的市场经济所要求的基本原则是，政府与市场必须具有清晰的界限，任何一个政府都不能与市场混同，更不能成为市场的代言人，其惟一职能应是解决市场失灵问题。
　　当然，以上论证仅仅说明了政府存在的必要性，并不意味着中央政府强大的必要性。但恰恰通过种种历史反思，我们可以观察到，地方政府的确具有市场经济代言人的特点，于是惟独中央政府成为校正市场扭曲的重要角色——因为，种种成本都必然落实为中央政府的损失。
　　我们可以观察一个简单的宏观经济事实：在2004年以前的历次通货膨胀，无一例外地体现为投资膨胀。而投资膨胀的出发点，是各地基本建设投资在行政力量推动下“大干快上”，因此，每一轮宏观调控必然演变为中央政府与各省的艰难协调。欠发达地区认为自己发展还可以更快一些，更需要加快投资速度、提高投资规模，而发达地区从投资效益角度，强调自己更有理由发展得快一些。问题在于，由此导致的通货膨胀成本由谁承担？显然，越不突击花钱的地方越吃亏——因为它首先丧失了投资收益，同时还必须为通货膨胀成本买单。
　　这一宏观经济事实延伸到今天，我们可以看到投资所导致的损失一般体现为金融部门的沉淀性损失，并最终再度成为国家包袱，而收益却早已被某些地区和个体所掠夺。于是，政府必须独立于市场，而中央政府必须具有利益协调的基本能力和必要工具。
　　中央政府体现谁的利益？不少研究都提出，政府利益是不具备真正的独立性的。正如我们在上文所提出的，至少地方政府的利益是无法独立于当地利益的，这甚至是一件天经地义的事情，本无可指责。但其中的问题在于，如果上述利益的追求不会让本利益集团之外的任何人为此承担成本，当然政府的行为不仅合法而且合理；但恰恰相反，在更多情况下，地方政府有相当多出于本地区和集团利益而迫使他人不得不承担成本的做法。
　　要协调这种矛盾，就需要两件东西：一是宪法，二是宪法的执行者——中央。宪法规定利益冲突面前的交易规则，而规则由中央政府执行。显然，中央政府行为所体现的利益，应是宪法所要求的全体国民的利益；而这里的宪法，应是布坎南意义上的获得了全体“一致同意”的宪法规则。
　　由此衍生的另外一个问题是，任何政府（包括中央）制定的政策都具有使一部分人受益而使另一个群体承担成本的特征，比如财政扶贫就是纳税人承担成本而贫困阶层受益。显然，问题在于由谁、经由怎样的程序来衡量和“拍板”哪方受益、哪方受损，以及受损者如何补偿，其意愿能否得到充分表达等。这显然又涉及到了社会公平与公正等深广的问题。
　　那么，中央政府是否可以独立裁定利益对立，即裁决权不会受到利益干扰？这是一个实践性而非理论性的问题。
　　当前一个与环境和资源相关的故事非常有趣，相信其结局会更加有趣。某省一个农民拍摄的华南虎照片的真假问题，实际上关系到某一个地方的巨大经济利益，这一级政府的公正性因利益相关而已经不具备采信余地，而中央政府在这一利益面前的姿态將显示其在利益分配中的立场。据此，我们已经有理由相信我们为什么需要一个强大的中央政府。借助贾谊的论断，那就是“欲天下之治安，莫若众建诸侯而少其力”。
　　
　　作者为本刊研究员