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摘要 政府公共服务外包作为公共服务提供方式的重要变革，在中国正呈现方兴未艾之势，近年来已被各级政府广泛应用于公共服务的多个领域，逐渐成为政府提高公告服务水平的重要途径。本文以完善地方政府公共服务外包为切入点，分析总结地方政府公共服务外包过程中取得的成绩、存在的问题，并提出具有操作性的对策建议，以探索完善地方政府公共服务外包的发展。
关键词 地方政府 公共服务 外包
随着我国政府的不断发展和经济水平的显著提升，由政府包揽一切的传统做法已经不能满足公众的需求，公共服务职能的社会化作为切实提高公共服务效能和质量的根本保障，成为行政管理改革的重要目标。从根本来讲，推动政府公共服务外包是实现公共服务目的的体制保障：让公众得到更多、更好、更满意的服务。
一、政府公共服务外包的基本概念
（一）政府公共服务外包的内涵
首先应当明确的是，政府公共服务外包所讨论的是政府“如何提供”公共服务的问题，而不是政府“提供什么”，不涉及政府与市场的边界问题。
当前，没有一个关于政府公共服务外包的准确定义。笔者以部分学者关于政府公共服务外包内涵的论述为依据，归纳了政府公共服务外包的概念。所谓政府公共服务外包（gov-ernment public service outsourcing），是指政府通过公开招标，将原先垄断的部分公共服务以签订合同的形式转让给政府以外的主体如企业、非营利组织等来承担的民事法律行为。政府作为发包方，需要明确条件资质的准入制度，按照一定程序公开择优选取承包者，与之签订报酬与服务数量、质量、效率相挂钩的合同文本，并对其服务行为进行考核、监督。这是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型公共服务供给模式。政府公共服务外包实际上是政府与企业、非营利组织在公共服务提供上的合作安排。
（二）政府公共服务外包的适用范围
由于准公共服务既具有公共服务的特殊性，又在不同程度上具备私人服务的某些特性，因此从宏观上来看，政府公共服务外包的范围主要适用于准公共服务。除符合准公共服务的特征外，适合外包的服务仍需具备其他特定条件，具体包括：（1）资产专用性低；（2）服务质量易于衡量；（3）存在一个竞争性市场。
从实践来看，政府公共服务外包的范围主要包括五个方面：（1）环境保护类服务，如垃圾处置、园林绿化、环卫清扫、污水处理等；（2）社会保障类服务，如医疗、教育、养老等；（3）社会事业类服务，如公共交通、物业管理等；（4）公共安全类服务，如社会治安、动植物检疫、动植物疫病防控等；（5）工程建设类服务，如工程建设招投标的代办服务、工程质量监理委托服务等。
（三）政府公共服务外包的途径
由于企业和非营利组织具有各自的优势和劣势，政府公共服务外包的途径不能简单地说以企业为主或以非营利组织为主。在一个健全的公共服务体系中，往往根据公共服务的特点来确定选择哪种途径更加合理、有效，使其发挥最大的优势，获得最大效用，即能够以最经济的方式实现公众对公共服务的需求。
因此，当公共服务更侧重经营性、效率性，可以进行明确的成本收益衡量，如垃圾收集、拖车、街道维修，或者需要大量社会资本融资的情况下，可以更多地外包给企业；当公共服务更侧重公益性、公平性，具有较大的经济外部性，或者由于信息不对称容易导致契约失灵，如居家养老、精神卫生服务、残疾人扶助，就可以更多地外包给非营利组织。
二、地方政府公共服务外包存在的主要问题及其分析
尽管我国迈出了政府公共服务外包的步伐，降低了公共服务成本，较好地改善了公共服务质量，在一定程度上满足了公众的公共服务需求，但与西方发达国家相比，我国政府公共服务外包仍处于起步探索阶段，尤其是地方政府，在调研中我们发现，地方政府的合同外包一般存在这样几个普遍性问题：
（一）合同外包的监管不力，政府较为被动
规划和监管是政府合同外包过程中政府所承担的重要责任。正因为如此，一些学者都认为，服务外包不仅不会减少政府的工作，还可能给政府提出更多、更高的要求。但在现实中，因为一些主客观因素，地方政府在合同签订、履行、监督过程中存在经验不足、监管不力等问题，某些私营承包商在通过降低服务质量和提高服务价格来追求最大的利润，造成投入成本不降反升。更为严重的是，外包服务效果一旦引发争议，地方政府必须承担最终责任，较为被动。
（二）社会组织发育不充分，能力较为有限
社会组织是地方公共服务的重要载体，也是承接外包合同的重要社会力量。但目前，有能力承接公共服务、专业服务的社会组织较少，现有的社会组织参与社区治理的自主性和积极性也不高，往往是被动地响应政府的动员和组织。造成这种困境的原因是多方面的：一方面，“全能型政府”的思维惯性依然存在，基层政府习惯于大包大揽，挤占了社会组织发育发展的空间，也难以真正容忍非政府组织的独立性和自主性。另一方面，缺乏对社会组织必要的扶持和宽松的环境，造成专业性、公益性的社会组织发展较为困难。社会发育的阻滞和有限不仅反过来制约了政府职能转变的进程，导致无处可转和无人可接的尴尬局面，也抑制了公民意识和法治意识的成长，提高了对政府的期望值和要求度。
（三）合同外包的经验不足，规范化有待提高
目前，缺乏指导政府开展合同外包的正式法律、法规和规章，对于服务外包的范围、程序、合同、监管、责任、经费也没有统一、完善的规定与标准，外包与否、外包给谁、如何外包、如何监管、如何评估等问题往往与基层主要领导的偏好和认知有直接关联。随着主要领导的更换，外包服务的内容、主体和合同都可能发生较大改变。可以说，地方政府的合同外包还处于各自摸索的状态。从客观角度来说，这是公共管理创新和发展的必然阶段，是一个经验积累的过程，但基层工作人员也强烈希望有较为规范的指导和智力支持，以更好地推动服务外包朝着合理高效的方向发展。 三、完善基层政府公共服务合同外包的对策
针对地方政府合同外包存在的问题，在当前深化行政体制改革，构建服务型政府进程中，完善地方政府公共服务合同外包可从以下几方面着手：
（一）出台意见、搭建平台，规范合同外包的操作程序
良好的法律、制度环境是公共服务外包得以顺利运行的重要保障。在现阶段，对于合同外包实践既不宜一刀切，急躁冒进，也不宜放任自流，无所作为，较为可行的是完善服务外包的制度环境和氛围。建议地方政府适时出台公共服务外包的指导性意见和管理办法，明确基层政府服务外包的基本概念、原则、要求和类别，规定相关部门工作职责、操作程序、购买方式，以及相应的监管责任。对商务性、特许性外包，强化市场合同的管理，注重经济效益和社会效益的平衡和共赢。对于定制性、公益性外包，强化公私合作关系，在体现社会效益的基础上不断优化公益服务环境、培育社会资本。同时，地方政府应依托现有的各级社会工作党委，成立不同层面的公共服务社会化改革指导小组，加强对公共服务外包的理论研究和经验研究，定期对区县、街镇的公共服务外包进行业务指导、监督和评估，通过公益性论坛、会议、创新评选等多种形式及时总结经验、吸取教训、示范推广，推动基层公共服务外包的健康、平稳发展。
（二）加强领导、强化认识，健全基层政府的责任机制
要明确公共服务外包不是“甩包袱”、“撂挑子”，不是将政府不愿做、不便做的事情转给市场和社会来完成。公共服务外包只是公共服务供给方式的一种转变，而不是对政府公共服务实体性责任的转让。具体来说，基层政府在外包实践中要强化投入责任和监管责任。投入责任是保证对基本公共服务和准公共服务的资金、财力的投入，成为“买主”而不是“卖主”。有些地方政府简单将公共服务和公共事业拍卖给私营企业，由其经营和管理，而政府作壁上观，不闻不问，这样势必偏离该项事业的公益性质，极易造成垄断经营、成本上升和使用费用上涨等后果。这就需要进一步调整基层政府财政支出结构，促进政府职能的转变，构建服务型政府的财政基础。降低财政支出中经济建设费和行政管理支出的比重，将尽可能多的资源投入到提高社会公共福祉上来，把更多的公共资源用于社会公共需要的领域。同时，建立公共服务购买的预算机制，将每年的服务购买费用纳入财政预算，形成完整、正规的流程管理和财政监督。
（三）建章立制、扶持鼓励，培育公益性社会组织不断发展。
首先，政府要认识到社会组织发展对于满足社会化、多样性社会服务的重要性，通过职能转变和供给方式变革，释放一定的空间给社会组织以利于其成长和发展。其次，通过市区层面的孵化政策和专项基金，为公益性社会组织提供场地租赁、税费减免、专家指导、项目扶持、财政支持等帮助，并将有关专项公益基金运作规范化、制度化，形成政府购买服务的长效机制，消除社会组织“有上顿没下顿”的顾虑，调动其进入社区管理和公共服务的积极性和主动性，提高其专业能力和服务水平。最后，进一步建立与完善枢纽型行业组织和社会组织，通过它们做好专业性、公益性社会团体和组织的孵化、管理和扶持工作，强化社会组织在公共服务供给方面的自我学习和自我规范，形成有序、有效、自治的竞争格局，达致社会组织由点到线、由线到面的发展路径和态势。
（四）加强沟通、优化评估，建立公众评价和反馈机制
社会公众是公共服务的消费者和接受者，公众不能直接影响公共服务的质量，但是公众对公共服务的质量有最大的评价权。让公众满意应是政府公共服务质量管理的出发点和归宿，公众的切身利益是否得到提高，是衡量合同外包是否成功的重要标准之一。因此，地方政府要善于利用问卷调查、随机走访、专项访谈、吸纳部分市民进入评估团队等方式，引导社会公众参与公共服务的绩效评价，实现“问绩于民”，提高评价的参与度和透明度。对于公众评价的结果运用，一方面要反馈给合同供应商，作为综合绩效评价的重要组成部分和内容，以利于其不断改善管理流程、改进服务方式、提高服务质量；另一方面，也应成为下一轮公共服务外包战略规划、调整的基本依据和参考，利于合同外包实践的经验总结和不断优化。
关键词 地方政府 公共服务 外包
随着我国政府的不断发展和经济水平的显著提升，由政府包揽一切的传统做法已经不能满足公众的需求，公共服务职能的社会化作为切实提高公共服务效能和质量的根本保障，成为行政管理改革的重要目标。从根本来讲，推动政府公共服务外包是实现公共服务目的的体制保障：让公众得到更多、更好、更满意的服务。
一、政府公共服务外包的基本概念
（一）政府公共服务外包的内涵
首先应当明确的是，政府公共服务外包所讨论的是政府“如何提供”公共服务的问题，而不是政府“提供什么”，不涉及政府与市场的边界问题。
当前，没有一个关于政府公共服务外包的准确定义。笔者以部分学者关于政府公共服务外包内涵的论述为依据，归纳了政府公共服务外包的概念。所谓政府公共服务外包（gov-ernment public service outsourcing），是指政府通过公开招标，将原先垄断的部分公共服务以签订合同的形式转让给政府以外的主体如企业、非营利组织等来承担的民事法律行为。政府作为发包方，需要明确条件资质的准入制度，按照一定程序公开择优选取承包者，与之签订报酬与服务数量、质量、效率相挂钩的合同文本，并对其服务行为进行考核、监督。这是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型公共服务供给模式。政府公共服务外包实际上是政府与企业、非营利组织在公共服务提供上的合作安排。
（二）政府公共服务外包的适用范围
由于准公共服务既具有公共服务的特殊性，又在不同程度上具备私人服务的某些特性，因此从宏观上来看，政府公共服务外包的范围主要适用于准公共服务。除符合准公共服务的特征外，适合外包的服务仍需具备其他特定条件，具体包括：（1）资产专用性低；（2）服务质量易于衡量；（3）存在一个竞争性市场。
从实践来看，政府公共服务外包的范围主要包括五个方面：（1）环境保护类服务，如垃圾处置、园林绿化、环卫清扫、污水处理等；（2）社会保障类服务，如医疗、教育、养老等；（3）社会事业类服务，如公共交通、物业管理等；（4）公共安全类服务，如社会治安、动植物检疫、动植物疫病防控等；（5）工程建设类服务，如工程建设招投标的代办服务、工程质量监理委托服务等。
（三）政府公共服务外包的途径
由于企业和非营利组织具有各自的优势和劣势，政府公共服务外包的途径不能简单地说以企业为主或以非营利组织为主。在一个健全的公共服务体系中，往往根据公共服务的特点来确定选择哪种途径更加合理、有效，使其发挥最大的优势，获得最大效用，即能够以最经济的方式实现公众对公共服务的需求。
因此，当公共服务更侧重经营性、效率性，可以进行明确的成本收益衡量，如垃圾收集、拖车、街道维修，或者需要大量社会资本融资的情况下，可以更多地外包给企业；当公共服务更侧重公益性、公平性，具有较大的经济外部性，或者由于信息不对称容易导致契约失灵，如居家养老、精神卫生服务、残疾人扶助，就可以更多地外包给非营利组织。
二、地方政府公共服务外包存在的主要问题及其分析
尽管我国迈出了政府公共服务外包的步伐，降低了公共服务成本，较好地改善了公共服务质量，在一定程度上满足了公众的公共服务需求，但与西方发达国家相比，我国政府公共服务外包仍处于起步探索阶段，尤其是地方政府，在调研中我们发现，地方政府的合同外包一般存在这样几个普遍性问题：
（一）合同外包的监管不力，政府较为被动
规划和监管是政府合同外包过程中政府所承担的重要责任。正因为如此，一些学者都认为，服务外包不仅不会减少政府的工作，还可能给政府提出更多、更高的要求。但在现实中，因为一些主客观因素，地方政府在合同签订、履行、监督过程中存在经验不足、监管不力等问题，某些私营承包商在通过降低服务质量和提高服务价格来追求最大的利润，造成投入成本不降反升。更为严重的是，外包服务效果一旦引发争议，地方政府必须承担最终责任，较为被动。
（二）社会组织发育不充分，能力较为有限
社会组织是地方公共服务的重要载体，也是承接外包合同的重要社会力量。但目前，有能力承接公共服务、专业服务的社会组织较少，现有的社会组织参与社区治理的自主性和积极性也不高，往往是被动地响应政府的动员和组织。造成这种困境的原因是多方面的：一方面，“全能型政府”的思维惯性依然存在，基层政府习惯于大包大揽，挤占了社会组织发育发展的空间，也难以真正容忍非政府组织的独立性和自主性。另一方面，缺乏对社会组织必要的扶持和宽松的环境，造成专业性、公益性的社会组织发展较为困难。社会发育的阻滞和有限不仅反过来制约了政府职能转变的进程，导致无处可转和无人可接的尴尬局面，也抑制了公民意识和法治意识的成长，提高了对政府的期望值和要求度。
（三）合同外包的经验不足，规范化有待提高
目前，缺乏指导政府开展合同外包的正式法律、法规和规章，对于服务外包的范围、程序、合同、监管、责任、经费也没有统一、完善的规定与标准，外包与否、外包给谁、如何外包、如何监管、如何评估等问题往往与基层主要领导的偏好和认知有直接关联。随着主要领导的更换，外包服务的内容、主体和合同都可能发生较大改变。可以说，地方政府的合同外包还处于各自摸索的状态。从客观角度来说，这是公共管理创新和发展的必然阶段，是一个经验积累的过程，但基层工作人员也强烈希望有较为规范的指导和智力支持，以更好地推动服务外包朝着合理高效的方向发展。 三、完善基层政府公共服务合同外包的对策
针对地方政府合同外包存在的问题，在当前深化行政体制改革，构建服务型政府进程中，完善地方政府公共服务合同外包可从以下几方面着手：
（一）出台意见、搭建平台，规范合同外包的操作程序
良好的法律、制度环境是公共服务外包得以顺利运行的重要保障。在现阶段，对于合同外包实践既不宜一刀切，急躁冒进，也不宜放任自流，无所作为，较为可行的是完善服务外包的制度环境和氛围。建议地方政府适时出台公共服务外包的指导性意见和管理办法，明确基层政府服务外包的基本概念、原则、要求和类别，规定相关部门工作职责、操作程序、购买方式，以及相应的监管责任。对商务性、特许性外包，强化市场合同的管理，注重经济效益和社会效益的平衡和共赢。对于定制性、公益性外包，强化公私合作关系，在体现社会效益的基础上不断优化公益服务环境、培育社会资本。同时，地方政府应依托现有的各级社会工作党委，成立不同层面的公共服务社会化改革指导小组，加强对公共服务外包的理论研究和经验研究，定期对区县、街镇的公共服务外包进行业务指导、监督和评估，通过公益性论坛、会议、创新评选等多种形式及时总结经验、吸取教训、示范推广，推动基层公共服务外包的健康、平稳发展。
（二）加强领导、强化认识，健全基层政府的责任机制
要明确公共服务外包不是“甩包袱”、“撂挑子”，不是将政府不愿做、不便做的事情转给市场和社会来完成。公共服务外包只是公共服务供给方式的一种转变，而不是对政府公共服务实体性责任的转让。具体来说，基层政府在外包实践中要强化投入责任和监管责任。投入责任是保证对基本公共服务和准公共服务的资金、财力的投入，成为“买主”而不是“卖主”。有些地方政府简单将公共服务和公共事业拍卖给私营企业，由其经营和管理，而政府作壁上观，不闻不问，这样势必偏离该项事业的公益性质，极易造成垄断经营、成本上升和使用费用上涨等后果。这就需要进一步调整基层政府财政支出结构，促进政府职能的转变，构建服务型政府的财政基础。降低财政支出中经济建设费和行政管理支出的比重，将尽可能多的资源投入到提高社会公共福祉上来，把更多的公共资源用于社会公共需要的领域。同时，建立公共服务购买的预算机制，将每年的服务购买费用纳入财政预算，形成完整、正规的流程管理和财政监督。
（三）建章立制、扶持鼓励，培育公益性社会组织不断发展。
首先，政府要认识到社会组织发展对于满足社会化、多样性社会服务的重要性，通过职能转变和供给方式变革，释放一定的空间给社会组织以利于其成长和发展。其次，通过市区层面的孵化政策和专项基金，为公益性社会组织提供场地租赁、税费减免、专家指导、项目扶持、财政支持等帮助，并将有关专项公益基金运作规范化、制度化，形成政府购买服务的长效机制，消除社会组织“有上顿没下顿”的顾虑，调动其进入社区管理和公共服务的积极性和主动性，提高其专业能力和服务水平。最后，进一步建立与完善枢纽型行业组织和社会组织，通过它们做好专业性、公益性社会团体和组织的孵化、管理和扶持工作，强化社会组织在公共服务供给方面的自我学习和自我规范，形成有序、有效、自治的竞争格局，达致社会组织由点到线、由线到面的发展路径和态势。
（四）加强沟通、优化评估，建立公众评价和反馈机制
社会公众是公共服务的消费者和接受者，公众不能直接影响公共服务的质量，但是公众对公共服务的质量有最大的评价权。让公众满意应是政府公共服务质量管理的出发点和归宿，公众的切身利益是否得到提高，是衡量合同外包是否成功的重要标准之一。因此，地方政府要善于利用问卷调查、随机走访、专项访谈、吸纳部分市民进入评估团队等方式，引导社会公众参与公共服务的绩效评价，实现“问绩于民”，提高评价的参与度和透明度。对于公众评价的结果运用，一方面要反馈给合同供应商，作为综合绩效评价的重要组成部分和内容，以利于其不断改善管理流程、改进服务方式、提高服务质量；另一方面，也应成为下一轮公共服务外包战略规划、调整的基本依据和参考，利于合同外包实践的经验总结和不断优化。