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〔摘要〕 目前，我国在社会救助对象的确定中存在“应保未保”、“保不应保”、“应退未退”等瞄偏现象。产生这种现象的主要原因是：申请者存在“福利欺诈”与“弃真错误”，社会救助服务人员兼有审查不力与“取伪错误”，家庭经济状况调查缺乏可操作性的核对方法。“纠偏”的有效举措包括提升社会救助服务人员的审查业务水平、建立规范有效的家庭经济状况核查机制、明确违规获取或给予救助资格行为的法律责任等。
〔关键词〕 “瞄偏”，“纠偏”，社会救助对象，最低生活保障制度，现象，原因，举措
〔中图分类号〕C916 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）02-0073-04
作为社会保障系统的组成部分，社会保险对象的权利与义务是对等的，权利的获得必须以缴费义务的履行为前提，而社会福利、社会救助对象权利的获得无需履行任何缴费义务，资金来源和给付是单向性的。但与社会福利采用“普遍性”的“按人头发放”方式以提高其对象的生活质量不同，社会救助采用“选择性”的“须经家庭经济调查”方式以保障其对象的最低生存与发展。我国社会救助的基本框架业已建立，目前的突出问题之一是如何甄选出符合救助条件的对象。本文拟分析社会救助对象确定过程中“瞄偏”现象产生的原因，并在此基础上就“纠偏”提出政策建议。
一、社会救助对象确定中的“瞄偏”现象
社会救助执行的是“特殊社会关照”原则，将社会资源用于真正困难的个人和家庭，以提高制度的行动效率。确定社会救助对象，即是受益者选择机制建立及其运行的过程。就最低生活保障制度而言，先是设定最低生活保障标准，再通过家庭经济状况调查甄选出符合给付条件的申请者。根据民政部、国家发改委、财政部和国家统计局最新指导意见，低保标准可以采用基本生活费用支出法、恩格尔系数法或消费支出比例法进行制定和调整。而对低保申请者进行家庭经济状况调查的实质就是执行低保标准，计算其家庭成员人均收入，从而确定是否给予救助以及救助标准（补差金额）。县级人民政府民政部门、街道办事处和乡（镇）人民政府以及受其委托的村（居）民委员会主要通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请者的收入进行调查。随着经济的发展和人民生活水平的提高，也开始调查申请者的资产，以全面核实其家庭经济状况和实际生活水平。在程序上一般包括上述三级机构的评审、审核和审批（以下简称“三级审查”）以及“三榜公布”，还包括确定救助资格之后的复核。
但在实践中上述两个步骤并不能准确而又全面地将符合救助的社会救助对象甄选出来，仍然存在“瞄偏”的现象。最低生活保障救助对象的“瞄偏”主要表现为这样几种情况：一是符合救助条件者未被纳入救助范围，即所谓的“应保未保”；二是不符合救助条件者纳入了救助范围，即所谓的“保不应保”；三是符合救助条件者纳入救助范围之后其经济状况得到了好转，不再符合救助条件但却仍在享受救助资格，即所谓的“应退未退”。救助对象“瞄偏”现象在全国范围内不同程度地存在，如河南省2011年下半年开展的“农村低保政策执行情况专项检查”查出各类不符合条件的低保救助对象27.9万人，其中救助对象家庭收入好转仍在享受救助者有18万人，救助对象已死亡仍在享受救助者有3.8万人，救助对象户籍外迁、农村低保转农村五保、农村低保转城市低保仍在享受救助者有5.6万人，通过“人情保”、“关系保”和提供虚假信息骗取救助者有1.5万人，同时全省审核新增农村低保救助对象32.8万人。重庆市奉节县2012年通过对6.7万低保救助对象的复核也查出各类不符合救助条件的救助对象783户1390人。
救助对象“瞄偏”造成的直接经济成本是降低了社会救助资金的使用效率，间接社会成本是损害了社会公平，同时造成养懒汉的“福利依赖”现象。因此，相对于直接经济成本，“瞄偏”的间接社会成本更为严重，且是无法估量的。社会救助对象“瞄偏”是一个世界性的难题，随着制度的完善及社会监督的跟进，救助对象“瞄偏”的现象在减少，但其仍将会在很长一段时期内存在。
二、社会救助对象“瞄偏”的原因
社会救助对象“瞄偏”的原因是多方面的，有制度设计方面的缺陷，也有制度执行方面的不足；有社会救助服务人员方面的问题，也有申请者方面的问题。以最低生活保障制度为例，以下三个方面影响了“瞄准度”：
（一）申请者存在“福利欺诈”与“弃真错误”。在社会救助实践中，同时存在申请者的“福利欺诈”和“弃真错误” 〔1 〕。社会救助资金来源和给付的单向性是申请者进行“福利欺诈”的直接原因。正是因为无需履行缴费义务，大多数社会成员都希望能够在不同程度上获取社会救助给予的利益，认为“不拿白不拿”。一个重要的诱因是当前其他专项社会救助项目一般都将低保救助对象自动纳入救（援）助范围。实施综合救助可以全面解决困难居民的生活与发展问题，但也导致了申请者家庭人均收入与低保标准“一元之差（收入高于低保标准一元就不能享受低保待遇）则待遇天壤之别”。〔2 〕部分申请者为此故意隐瞒其家庭收入和财产，使之低于或尽可能低于低保标准，从而获得或尽可能多地获得补差额，进而又可以在更大范围内获得其他专项救助带来的收益；部分申请者不惜“拆户”，将没有收入或低收入的家庭成员“剥离”出去单立门户以申请低保救助资格，但仍以家庭名义共同生活，共同使用各项经济资源。
“弃真错误”是指原本符合救助条件的申请者放弃申请社会救助的行为。申请者发生“弃真错误”的主要原因是对低保制度的政策目标、申请所需材料、申请流程不了解或不够了解，阻断了他们对低保救助的申请。这一方面是因为低保制度在基层的宣传不够，甚至一些村（居）委会干部对政策也不完全了解；另一方面是因为申请者文化水平较低，制度信息获取困难，农村地区以老人、妇女和儿童为主的留守人群更是如此。申请程序过于复杂，部分居民认为申请成本超过了救助收益也是申请者发生“弃真错误”的重要原因。成本主要包括经济成本和社会成本，经济成本发生在申请材料的搜集、准备上，社会成本包括“三级审查”、“三榜公示”可能带来的“羞辱”等。
〔关键词〕 “瞄偏”，“纠偏”，社会救助对象，最低生活保障制度，现象，原因，举措
〔中图分类号〕C916 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）02-0073-04
作为社会保障系统的组成部分，社会保险对象的权利与义务是对等的，权利的获得必须以缴费义务的履行为前提，而社会福利、社会救助对象权利的获得无需履行任何缴费义务，资金来源和给付是单向性的。但与社会福利采用“普遍性”的“按人头发放”方式以提高其对象的生活质量不同，社会救助采用“选择性”的“须经家庭经济调查”方式以保障其对象的最低生存与发展。我国社会救助的基本框架业已建立，目前的突出问题之一是如何甄选出符合救助条件的对象。本文拟分析社会救助对象确定过程中“瞄偏”现象产生的原因，并在此基础上就“纠偏”提出政策建议。
一、社会救助对象确定中的“瞄偏”现象
社会救助执行的是“特殊社会关照”原则，将社会资源用于真正困难的个人和家庭，以提高制度的行动效率。确定社会救助对象，即是受益者选择机制建立及其运行的过程。就最低生活保障制度而言，先是设定最低生活保障标准，再通过家庭经济状况调查甄选出符合给付条件的申请者。根据民政部、国家发改委、财政部和国家统计局最新指导意见，低保标准可以采用基本生活费用支出法、恩格尔系数法或消费支出比例法进行制定和调整。而对低保申请者进行家庭经济状况调查的实质就是执行低保标准，计算其家庭成员人均收入，从而确定是否给予救助以及救助标准（补差金额）。县级人民政府民政部门、街道办事处和乡（镇）人民政府以及受其委托的村（居）民委员会主要通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请者的收入进行调查。随着经济的发展和人民生活水平的提高，也开始调查申请者的资产，以全面核实其家庭经济状况和实际生活水平。在程序上一般包括上述三级机构的评审、审核和审批（以下简称“三级审查”）以及“三榜公布”，还包括确定救助资格之后的复核。
但在实践中上述两个步骤并不能准确而又全面地将符合救助的社会救助对象甄选出来，仍然存在“瞄偏”的现象。最低生活保障救助对象的“瞄偏”主要表现为这样几种情况：一是符合救助条件者未被纳入救助范围，即所谓的“应保未保”；二是不符合救助条件者纳入了救助范围，即所谓的“保不应保”；三是符合救助条件者纳入救助范围之后其经济状况得到了好转，不再符合救助条件但却仍在享受救助资格，即所谓的“应退未退”。救助对象“瞄偏”现象在全国范围内不同程度地存在，如河南省2011年下半年开展的“农村低保政策执行情况专项检查”查出各类不符合条件的低保救助对象27.9万人，其中救助对象家庭收入好转仍在享受救助者有18万人，救助对象已死亡仍在享受救助者有3.8万人，救助对象户籍外迁、农村低保转农村五保、农村低保转城市低保仍在享受救助者有5.6万人，通过“人情保”、“关系保”和提供虚假信息骗取救助者有1.5万人，同时全省审核新增农村低保救助对象32.8万人。重庆市奉节县2012年通过对6.7万低保救助对象的复核也查出各类不符合救助条件的救助对象783户1390人。
救助对象“瞄偏”造成的直接经济成本是降低了社会救助资金的使用效率，间接社会成本是损害了社会公平，同时造成养懒汉的“福利依赖”现象。因此，相对于直接经济成本，“瞄偏”的间接社会成本更为严重，且是无法估量的。社会救助对象“瞄偏”是一个世界性的难题，随着制度的完善及社会监督的跟进，救助对象“瞄偏”的现象在减少，但其仍将会在很长一段时期内存在。
二、社会救助对象“瞄偏”的原因
社会救助对象“瞄偏”的原因是多方面的，有制度设计方面的缺陷，也有制度执行方面的不足；有社会救助服务人员方面的问题，也有申请者方面的问题。以最低生活保障制度为例，以下三个方面影响了“瞄准度”：
（一）申请者存在“福利欺诈”与“弃真错误”。在社会救助实践中，同时存在申请者的“福利欺诈”和“弃真错误” 〔1 〕。社会救助资金来源和给付的单向性是申请者进行“福利欺诈”的直接原因。正是因为无需履行缴费义务，大多数社会成员都希望能够在不同程度上获取社会救助给予的利益，认为“不拿白不拿”。一个重要的诱因是当前其他专项社会救助项目一般都将低保救助对象自动纳入救（援）助范围。实施综合救助可以全面解决困难居民的生活与发展问题，但也导致了申请者家庭人均收入与低保标准“一元之差（收入高于低保标准一元就不能享受低保待遇）则待遇天壤之别”。〔2 〕部分申请者为此故意隐瞒其家庭收入和财产，使之低于或尽可能低于低保标准，从而获得或尽可能多地获得补差额，进而又可以在更大范围内获得其他专项救助带来的收益；部分申请者不惜“拆户”，将没有收入或低收入的家庭成员“剥离”出去单立门户以申请低保救助资格，但仍以家庭名义共同生活，共同使用各项经济资源。
“弃真错误”是指原本符合救助条件的申请者放弃申请社会救助的行为。申请者发生“弃真错误”的主要原因是对低保制度的政策目标、申请所需材料、申请流程不了解或不够了解，阻断了他们对低保救助的申请。这一方面是因为低保制度在基层的宣传不够，甚至一些村（居）委会干部对政策也不完全了解；另一方面是因为申请者文化水平较低，制度信息获取困难，农村地区以老人、妇女和儿童为主的留守人群更是如此。申请程序过于复杂，部分居民认为申请成本超过了救助收益也是申请者发生“弃真错误”的重要原因。成本主要包括经济成本和社会成本，经济成本发生在申请材料的搜集、准备上，社会成本包括“三级审查”、“三榜公示”可能带来的“羞辱”等。