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政府管制是指具有法律地位的相对独立的政府管制机构，依照一定的法律法规对微观经济主体的活动进行规范和制约的一种行政管理方式，目的是纠正市场失灵，提高经济效率。但市场失灵只是政府管制的前提条件而不是必要条件。如果管制范围、管制方式抑或管制体系设计选择的不当也会出现管制的失灵。
企业安全生产政府管制属于政府社会性管制的一种，目的是保证劳动者在生产过程中的安全与健康，防止内部伤害的产生。因为这种伤害涉及人的健康和安全是不可逆的或是交易成本太高，就只能是一次性交易而无法通过多次的市场交易过程、反复的博弈加以避免。因此使用政府管制的方式非常必要。对于这一类的政府社会性管制，无论是在市场经济发达国家也好，还是市场经济不发达国家也好，都是政府加强管制的重点。
对于职业危害严重、伤亡事故高发的煤矿企业的安全生产问题，中国政府一直比较重视，进行了多次的机构变动来加强政府管制。
一、政府管制的效果分析
整体来看，中国煤矿企业伤亡事故的频发是很多因素综合作用的结果，其中既有煤炭存和开采条件差、整体生产技术状况落后等因素，又有安全欠账多、安全投入严重不足、从业人员素质低、企业安全管理薄弱等因素。从众多事故调查的结果来看，造成事故的最终原因归结起来却更多的不是煤炭存以及生产技术落后等天灾而是人祸!而人祸的背后就显示了政府管制的失灵。对于很多的伤亡事故而言，如果企业能够严格遵守国家相关法律法规，如保证必要的安全投入、加强人员培训以及严格现场管理等，事故完全可以避免。但管制的失灵却使得企业没能做到对工人安全的保证：国有煤矿安全欠账严重、安全设备更新缓慢，乡镇小煤矿很多则根本不具备必要的安全生产条件，最终导致重特大伤亡事故的一再发生。
二、政府管制失灵分析
一方面是政府管制不断加强，一方面是管制频频失灵，问题出在哪里?本文认为是由于煤矿企业安全生产政府管制体系存在的缺陷导致了政府管制的失灵。
1．管制力量的薄弱
根据国家相关文件的规定，中国的煤矿安全监察局除了要负责煤矿的安全监察以及事故的调查与批复外，同时还负责煤矿企业安全设施的竣工验收、安全生产许可证的颁发、矿长安全资格以及特种作业人员的培训发证，更细一点，还负责煤矿企业安全质量标准化的评比、煤矿使用的设备材料和仪器仪表的安全监察管理以及组织、指导煤矿安全生产技术培训等，可以说应对煤炭生产中严重的职业危害，承担的职能繁多，而相对中国煤矿的数量来讲，其管制力量则非常薄弱，甚至是严重不足。
此外还有一些市、县没有建安全监管机构，已建的机构也存在设置不规范、监管力量不足等实际问题，这就使得大量煤矿不会接受真正的日常检查，人员稀少的煤矿安全监察机构只能根据下面报上来的书面材料进行所谓的安全管制，结果只能是充当救火者而无法防火，以预防为主、及时发现事故隐患的目的无法达到。
2．管制者责任追究的缺失
对于安全生产领域的政府管制，一旦发生伤亡事故，被追究或被定罪的大都是矿主以及企业内相关人员，鲜见有管制人员被追究责任，除非有特别的证据证实其受贿。实际上，近几年被媒体报道的比较多的几起特别重大伤亡事故，追查事故背后的原因，固然有煤矿企业自身忽视安全的因素，但也有作为政府安全生产管制机构人员的失职责任，或是不作为(对违法生产或明停暗采行为听之任之)或是腐败。
政府管制是行政机构依法对企业的有关活动进行直接的规范和约束的行为。在此管制活动中，政府管制机构集执行权、自主裁决权、准立法权、准司法权等于一身。尤其由于自主裁决权的存在，使管制者有可能滥用职权，不按社会福利最大化原则规范行事，而是出于某一利益集团的利益或凭主观意愿行事。因而伴随着管制过程的是大量的寻租行为，各个管理部门、分配环节，只要掌握一定的管理权或分配权甚至是与分配权有联系的人，都有可能成为寻租者行贿的对象。事实证明，如果没有确立和强化对管制者的管制，就无法保证政府管制行为的合理性与规范性，无法保证管制者将社会利益最大化作为行动基准。
因此，为了防止管制者的被寻租甚或主动寻租，完整的政府管制过程应该包括：管制立法、管制执法以及管制问责(这里借用“问责”一词，问责制是对政府及其官员的一切行为和后果都必须而且能够追究责任的制度，其实质是通过各种形式的责任约束，限制和规范政府权力和官员行为，最终达到权为民所用的目的。本文借以指对所有担负管制职责的人的履责行为进行严格的监督制约)，对应于西方世界推崇的“三权分立、权力制衡”思维，防止存在没有制约的权力。但事实证明，中国目前的政府管制往往只有前两个部分而忽视了管制的问责过程，这样就使政府管制人员在进行管制时缺乏监督和制约，而缺乏监督和制约的管制权力就使得管制者要么直接腐败参与非法经营之中，要么面对复杂的权钱利益网络，踯躅不前，除了发布一纸或几纸红头文件，既不履行监督检查职责也不兑现惩处措施，结果就使得政府管制无法达到预期的效果，该停产的煤矿照生产不误，也即出现管制的失灵。
3．管制权的不完整
合理配置和划分行政权力是管制问责顺利推行的前提和关键，否则难以确定责任人，最终的处理极有可能使问责归之无效和不公平。从中国目前的实践中发现，对于煤矿伤亡事故，继续深究下去，除了管制人员自身的渎职、腐败之外，也有更深层次的、作为安全监察部门亦无能为力的原因：地方保护主义导致的管制失效。地方保护的出现主要是地方政府出于地方财政的考虑以及地方官员政绩的考虑抑或私人寻租的原因而产生。
事实上，作为专职的政府管制机构，其真正的权力就只是发布监察指令书而已，具体的执行如果没有当地政府的配合根本无法落实。因为按照有关规定，煤矿安全监察机构在实施安全监察过程中，发现煤矿存在安全问题需要停产整顿的，只能是提请当地政府予以关闭。当地方政府和地方监管部门出于种种原因不予配合时，煤矿安全监察部门由于缺乏强制性执法手段，对于无视监察指令、擅自撕毁封条恢复生产的煤矿企业除了重新贴上封条，别无良策。当然也可以申请公、检、法部门强制执法，但是需要经过许多程序，而且执法过程中的经费按规定要由安全监察机关出，而安全监察机关却由于经费的不足无法支付这笔开支。也即作为煤矿安全监察人员虽然对煤矿安全生产负有管制责任，但由于权力的不完整以及地方保护的存在，相关的制约措施无法落实，所发出的监察指令也就只是一张纸上的文书。管制权的不完整就造成了安全监察指令的形同虚设，失去强制力和约束力，久而久之也就无人再把安全监察部门的监察指令放在眼里。再加上对管制者的履职没有很好地制约，面对复杂的权钱利益网络，也就听之任之了。
4．群众监督的缺席
管制有效施行的必备条件是较为充分的管制信息，在掌握相应的信息之后才有可能做出准确的决策从而保证管制的有效性。从根本上讲，中国煤矿安全生产的政府管制体系实际是一种自上而下的安全生产管制体系，其最根本的弊端即在于对“上”而不是对“下”负责，缺乏自下而上的群众监督机制。自上而下管制成功的先决条件是下对上提供或吐露真实信息，但事实上，安全问题的敏感性以及相关约束的缺乏使得信息生产者只会阻碍信息的真实传播，从而使得上级的监督落空。面对中国煤矿企业众多而政府管制力量有限的情况，这种自下而上的群众监督机制更为必要，可以发挥事故预警的效力，及时发现事故隐患而防患未然。美国实现煤矿安全根本好转的经验之一，即作为矿山安全主管部门的政府劳工部不但对采矿企业进行自上而下的监督，还组织矿工建立了一个自下而上的安全监督机制，创造条件让矿工参与煤矿安全监督，向劳工部门举报安全隐患，他们在煤矿井下开采区甚至安设有专门的直拨劳工保护部门的举报电话。正是在这种自下而上的群众监督下，企业一切的违规行为才无处遁形，从而可避免管制的虚置。这种上下互动的监督机制作为长效的、必然性的监督力量比上级监督部门临时的、随机的、偶然性的监督更有利于监督的实效。但中国煤矿企业安全生产的政府管制体系中显然缺乏群众监督的地位，至少没有规范性的有效的群众监督手段或渠道，加上矿工自身维权意识的欠缺，就使得安全生产群众监督实际是缺席的。而欠缺了这种自下而上信息来源的政府管制机构就仅仅忙于事后的处理而不是事先的有效防范。
总之，从目前中国煤矿安全生产的现状来看，管制措施的有效执行是政府管制中存在的一个突出问题，如果这个问题不解决，即使设计出再完美的制度框架和改革日程表，都无异于纸上谈兵。
三、强化企业安全生产的政府管制
现实中政府管制的无力使得众多企业缺乏束缚由此忽视了对安全的投入，最终引发种种事故发生。因此应努力加大对安全生产实施政府管制的力度，保证监察质量，从而预防事故的发生。
1.充实企业安全生产的政府管制力量。社会性管制的加强是未来政府职能转变的主要方向，因此对中国安全生产的严峻局面，应努力增强安全生产政府管制的力量，包括增加人员数量，满足增强检查频率的需要；通过严把进人关以及经常地在职培训提高管制人员素质，保证管制质量和管制力度，严格执法。
2.加强对管制者的管制，防止管制者的被俘获。首先需进一步明确界定管制机构的责权利，理顺管制的体制，避免职能的交叉重叠；其次在权责明确的基础上严肃查处管制者的失职行为，完善管制的过程，明确对管制者履职的制约。
3.强化安全生产政府管制机构的执法权力，确保管制机构管制行为的有效性。安全生产政府管制失灵导致的伤亡事故发生对于职工身体所造成的伤害具有不可逆性，而且事故的损害远不止对于经济上的影响，因此应赋予管制机构更强硬的管制执法权力，可考虑组建专职的管制执法队伍以确保管制指令的落实等。
4.努力开辟安全生产的各种社会监督渠道，包括媒体监督、社团监督以及社区监督等等，通过增加政府管制机构拥有的信息量提高对于企业不规行为进行管制的行动准确性。鉴于新闻媒体的广泛性和群众性以及群众对其监督作用的日益认同，应该进一步放松对媒体的管制，使其充分发挥舆论监督作用，让覆盖范围广而运行效率较高的媒体自发形成社会所需的各类信息传达以减少信息的不对称，增大管制的有效性，使违规违法者无处遁形；也可通过工会维权职能的强化积极培育强有力的社会制衡力量，改变政府部门的单边治理模式，从而给被管制者和管制者同时施压，避免权力的失范，减少寻租和腐败。
此外，不能忽略新闻媒介在企业安全生产政府管制方面的宣传、监督等综合作用，企业的安全生产，不仅要求政府通过新闻媒介广泛深入开展宣传教育工作，增强全体职工的安全意识和安全素质以及搞好安全生产的自觉性，同时，企业的安全生产也要求新闻媒介，要不断地采取多种有效宣传形式，对安全生产进行深入宣传教育，对企业的生产安全进行有效的舆论监督。
（作者单位：河南财经学院公共管理学院）
编校：杨彩霞
企业安全生产政府管制属于政府社会性管制的一种，目的是保证劳动者在生产过程中的安全与健康，防止内部伤害的产生。因为这种伤害涉及人的健康和安全是不可逆的或是交易成本太高，就只能是一次性交易而无法通过多次的市场交易过程、反复的博弈加以避免。因此使用政府管制的方式非常必要。对于这一类的政府社会性管制，无论是在市场经济发达国家也好，还是市场经济不发达国家也好，都是政府加强管制的重点。
对于职业危害严重、伤亡事故高发的煤矿企业的安全生产问题，中国政府一直比较重视，进行了多次的机构变动来加强政府管制。
一、政府管制的效果分析
整体来看，中国煤矿企业伤亡事故的频发是很多因素综合作用的结果，其中既有煤炭存和开采条件差、整体生产技术状况落后等因素，又有安全欠账多、安全投入严重不足、从业人员素质低、企业安全管理薄弱等因素。从众多事故调查的结果来看，造成事故的最终原因归结起来却更多的不是煤炭存以及生产技术落后等天灾而是人祸!而人祸的背后就显示了政府管制的失灵。对于很多的伤亡事故而言，如果企业能够严格遵守国家相关法律法规，如保证必要的安全投入、加强人员培训以及严格现场管理等，事故完全可以避免。但管制的失灵却使得企业没能做到对工人安全的保证：国有煤矿安全欠账严重、安全设备更新缓慢，乡镇小煤矿很多则根本不具备必要的安全生产条件，最终导致重特大伤亡事故的一再发生。
二、政府管制失灵分析
一方面是政府管制不断加强，一方面是管制频频失灵，问题出在哪里?本文认为是由于煤矿企业安全生产政府管制体系存在的缺陷导致了政府管制的失灵。
1．管制力量的薄弱
根据国家相关文件的规定，中国的煤矿安全监察局除了要负责煤矿的安全监察以及事故的调查与批复外，同时还负责煤矿企业安全设施的竣工验收、安全生产许可证的颁发、矿长安全资格以及特种作业人员的培训发证，更细一点，还负责煤矿企业安全质量标准化的评比、煤矿使用的设备材料和仪器仪表的安全监察管理以及组织、指导煤矿安全生产技术培训等，可以说应对煤炭生产中严重的职业危害，承担的职能繁多，而相对中国煤矿的数量来讲，其管制力量则非常薄弱，甚至是严重不足。
此外还有一些市、县没有建安全监管机构，已建的机构也存在设置不规范、监管力量不足等实际问题，这就使得大量煤矿不会接受真正的日常检查，人员稀少的煤矿安全监察机构只能根据下面报上来的书面材料进行所谓的安全管制，结果只能是充当救火者而无法防火，以预防为主、及时发现事故隐患的目的无法达到。
2．管制者责任追究的缺失
对于安全生产领域的政府管制，一旦发生伤亡事故，被追究或被定罪的大都是矿主以及企业内相关人员，鲜见有管制人员被追究责任，除非有特别的证据证实其受贿。实际上，近几年被媒体报道的比较多的几起特别重大伤亡事故，追查事故背后的原因，固然有煤矿企业自身忽视安全的因素，但也有作为政府安全生产管制机构人员的失职责任，或是不作为(对违法生产或明停暗采行为听之任之)或是腐败。
政府管制是行政机构依法对企业的有关活动进行直接的规范和约束的行为。在此管制活动中，政府管制机构集执行权、自主裁决权、准立法权、准司法权等于一身。尤其由于自主裁决权的存在，使管制者有可能滥用职权，不按社会福利最大化原则规范行事，而是出于某一利益集团的利益或凭主观意愿行事。因而伴随着管制过程的是大量的寻租行为，各个管理部门、分配环节，只要掌握一定的管理权或分配权甚至是与分配权有联系的人，都有可能成为寻租者行贿的对象。事实证明，如果没有确立和强化对管制者的管制，就无法保证政府管制行为的合理性与规范性，无法保证管制者将社会利益最大化作为行动基准。
因此，为了防止管制者的被寻租甚或主动寻租，完整的政府管制过程应该包括：管制立法、管制执法以及管制问责(这里借用“问责”一词，问责制是对政府及其官员的一切行为和后果都必须而且能够追究责任的制度，其实质是通过各种形式的责任约束，限制和规范政府权力和官员行为，最终达到权为民所用的目的。本文借以指对所有担负管制职责的人的履责行为进行严格的监督制约)，对应于西方世界推崇的“三权分立、权力制衡”思维，防止存在没有制约的权力。但事实证明，中国目前的政府管制往往只有前两个部分而忽视了管制的问责过程，这样就使政府管制人员在进行管制时缺乏监督和制约，而缺乏监督和制约的管制权力就使得管制者要么直接腐败参与非法经营之中，要么面对复杂的权钱利益网络，踯躅不前，除了发布一纸或几纸红头文件，既不履行监督检查职责也不兑现惩处措施，结果就使得政府管制无法达到预期的效果，该停产的煤矿照生产不误，也即出现管制的失灵。
3．管制权的不完整
合理配置和划分行政权力是管制问责顺利推行的前提和关键，否则难以确定责任人，最终的处理极有可能使问责归之无效和不公平。从中国目前的实践中发现，对于煤矿伤亡事故，继续深究下去，除了管制人员自身的渎职、腐败之外，也有更深层次的、作为安全监察部门亦无能为力的原因：地方保护主义导致的管制失效。地方保护的出现主要是地方政府出于地方财政的考虑以及地方官员政绩的考虑抑或私人寻租的原因而产生。
事实上，作为专职的政府管制机构，其真正的权力就只是发布监察指令书而已，具体的执行如果没有当地政府的配合根本无法落实。因为按照有关规定，煤矿安全监察机构在实施安全监察过程中，发现煤矿存在安全问题需要停产整顿的，只能是提请当地政府予以关闭。当地方政府和地方监管部门出于种种原因不予配合时，煤矿安全监察部门由于缺乏强制性执法手段，对于无视监察指令、擅自撕毁封条恢复生产的煤矿企业除了重新贴上封条，别无良策。当然也可以申请公、检、法部门强制执法，但是需要经过许多程序，而且执法过程中的经费按规定要由安全监察机关出，而安全监察机关却由于经费的不足无法支付这笔开支。也即作为煤矿安全监察人员虽然对煤矿安全生产负有管制责任，但由于权力的不完整以及地方保护的存在，相关的制约措施无法落实，所发出的监察指令也就只是一张纸上的文书。管制权的不完整就造成了安全监察指令的形同虚设，失去强制力和约束力，久而久之也就无人再把安全监察部门的监察指令放在眼里。再加上对管制者的履职没有很好地制约，面对复杂的权钱利益网络，也就听之任之了。
4．群众监督的缺席
管制有效施行的必备条件是较为充分的管制信息，在掌握相应的信息之后才有可能做出准确的决策从而保证管制的有效性。从根本上讲，中国煤矿安全生产的政府管制体系实际是一种自上而下的安全生产管制体系，其最根本的弊端即在于对“上”而不是对“下”负责，缺乏自下而上的群众监督机制。自上而下管制成功的先决条件是下对上提供或吐露真实信息，但事实上，安全问题的敏感性以及相关约束的缺乏使得信息生产者只会阻碍信息的真实传播，从而使得上级的监督落空。面对中国煤矿企业众多而政府管制力量有限的情况，这种自下而上的群众监督机制更为必要，可以发挥事故预警的效力，及时发现事故隐患而防患未然。美国实现煤矿安全根本好转的经验之一，即作为矿山安全主管部门的政府劳工部不但对采矿企业进行自上而下的监督，还组织矿工建立了一个自下而上的安全监督机制，创造条件让矿工参与煤矿安全监督，向劳工部门举报安全隐患，他们在煤矿井下开采区甚至安设有专门的直拨劳工保护部门的举报电话。正是在这种自下而上的群众监督下，企业一切的违规行为才无处遁形，从而可避免管制的虚置。这种上下互动的监督机制作为长效的、必然性的监督力量比上级监督部门临时的、随机的、偶然性的监督更有利于监督的实效。但中国煤矿企业安全生产的政府管制体系中显然缺乏群众监督的地位，至少没有规范性的有效的群众监督手段或渠道，加上矿工自身维权意识的欠缺，就使得安全生产群众监督实际是缺席的。而欠缺了这种自下而上信息来源的政府管制机构就仅仅忙于事后的处理而不是事先的有效防范。
总之，从目前中国煤矿安全生产的现状来看，管制措施的有效执行是政府管制中存在的一个突出问题，如果这个问题不解决，即使设计出再完美的制度框架和改革日程表，都无异于纸上谈兵。
三、强化企业安全生产的政府管制
现实中政府管制的无力使得众多企业缺乏束缚由此忽视了对安全的投入，最终引发种种事故发生。因此应努力加大对安全生产实施政府管制的力度，保证监察质量，从而预防事故的发生。
1.充实企业安全生产的政府管制力量。社会性管制的加强是未来政府职能转变的主要方向，因此对中国安全生产的严峻局面，应努力增强安全生产政府管制的力量，包括增加人员数量，满足增强检查频率的需要；通过严把进人关以及经常地在职培训提高管制人员素质，保证管制质量和管制力度，严格执法。
2.加强对管制者的管制，防止管制者的被俘获。首先需进一步明确界定管制机构的责权利，理顺管制的体制，避免职能的交叉重叠；其次在权责明确的基础上严肃查处管制者的失职行为，完善管制的过程，明确对管制者履职的制约。
3.强化安全生产政府管制机构的执法权力，确保管制机构管制行为的有效性。安全生产政府管制失灵导致的伤亡事故发生对于职工身体所造成的伤害具有不可逆性，而且事故的损害远不止对于经济上的影响，因此应赋予管制机构更强硬的管制执法权力，可考虑组建专职的管制执法队伍以确保管制指令的落实等。
4.努力开辟安全生产的各种社会监督渠道，包括媒体监督、社团监督以及社区监督等等，通过增加政府管制机构拥有的信息量提高对于企业不规行为进行管制的行动准确性。鉴于新闻媒体的广泛性和群众性以及群众对其监督作用的日益认同，应该进一步放松对媒体的管制，使其充分发挥舆论监督作用，让覆盖范围广而运行效率较高的媒体自发形成社会所需的各类信息传达以减少信息的不对称，增大管制的有效性，使违规违法者无处遁形；也可通过工会维权职能的强化积极培育强有力的社会制衡力量，改变政府部门的单边治理模式，从而给被管制者和管制者同时施压，避免权力的失范，减少寻租和腐败。
此外，不能忽略新闻媒介在企业安全生产政府管制方面的宣传、监督等综合作用，企业的安全生产，不仅要求政府通过新闻媒介广泛深入开展宣传教育工作，增强全体职工的安全意识和安全素质以及搞好安全生产的自觉性，同时，企业的安全生产也要求新闻媒介，要不断地采取多种有效宣传形式，对安全生产进行深入宣传教育，对企业的生产安全进行有效的舆论监督。
（作者单位：河南财经学院公共管理学院）
编校：杨彩霞