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摘 要：公益诉讼制度是保护国家利益、社会公共利益的极为有效的司法途径，这已成为世界许多国家的共同经验，因此在市场经济高度发达的现代社会，为适应保护国家利益和社会公共利益的需要，公益诉讼制度的建立具有极大的现实意义。我国公益诉讼的发展也呈蓬勃发展之势，新的《民事诉讼法》将公益诉讼规定其中，正是我国公益诉讼制度发展的巨大飞跃，但有关公益诉讼的一系列理论和制度问题，还需在实践中不断摸索、研究和完善。
关键词：公益诉讼；维权意识；原告资格；制度完善
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2013）04-0096-03
古人云：“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。”马克思也曾说过：“人们奋斗所追求的一切，都与他们的利益有关。”[1]法律是为利益而设的，所有的法律一刻也离不开利益，因此，可以说利益是全部法律的核心。利益按不同的角度可以做不同的分类，通常我们有私人利益、社会公共利益和国家利益之分。随着社会经济的飞速发展，人们的物质生活日益得到满足，在满足自身利益的同时越来越多地将自己的目光投向公共社会已成为社会的普遍现象。人们开始关注公民权、环境、贫困、女权、消费者权益等一切与公共利益有关的问题，这也是人们公共精神增长的结果。在这种情况下，一种新的诉讼模式——公益诉讼也应运而生。而在中国，公益诉讼正方兴未艾，并已呈现健康发展的良好势头，新的《民事诉讼法》将其规定其中便是最好的证明。
一、公益诉讼之源
公益诉讼最早可以追溯到古罗马时代，在古罗马的程式诉讼中，就有私益诉讼和公益诉讼之分。私益诉讼即是指保护个人所有权利的诉讼，只有特定人才能提起；公益诉讼即是保护公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，所有市民都可以提起。罗马当时的政权机构很不健全，仅仅依靠官吏的力量来保护公共利益是远远不够的，故授权一般市民代表社会集体来进行诉讼以弥补其不足[2]。
现代意义的公益诉讼发端于美国，是20世纪50—60年代美国在经历剧烈的社会变革后广泛使用的术语。当时美国的众多社会制度均面临挑战，为了改变这种状况，出现了各种改革方案，它们都是为环境、消费者、女性、有色人种、未成年人及类似的诸多利益而展开活动，公益法便是其中之一。伴随着民权运动和公益法浪潮的扩展，产生了一种新型的诉讼模式，即公益诉讼。当然，公益诉讼这一术语本身也是在不断发展变化的，但是，通常关于公益诉讼的界定仍然保留了其最初的为了弱势人群而战的含义[3]。
二、公益诉讼在其他国家的发展简述
作为现代公益诉讼的创始国，美国是现代公益诉讼制度比较健全的国家。在美国，早期的公益诉讼始于为取消学校种族隔离而展开的诉讼，早在20世纪30年代这项运动就已展开。后来一些反垄断法如《克莱顿法》、环境保护法如《清洁水法》等法律也规定了公民诉讼、程序上允许私人以州或州属机构名义起诉的相关人诉讼、消费者等群体提起的集团诉讼等等公益诉讼。
印度的公益诉讼在20世纪70年代末建立后便发展迅速，更发展出了自己的特点。历史上，印度曾遭受英国的殖民统治，遂继承了英国的法律制度，属于普通法系国家，因此其公益诉讼是通过判例逐步发展起来的。同时，印度的公益诉讼对主体资格的限制较为放松，任何个人和民间团体都有权提起，而不必证明其与案件有直接的利害关系。
在德国，有一种属于诉讼信托性质的团体诉讼属于公益诉讼的典型代表，即由法律授权予某一公益团体诉讼实施权，由该公益团体为权利受侵害的当事人起诉，而组成该公益团体成员的诉权被强行让予该团体的制度。此外，还有一种宪法诉讼及涉及公共利益司法保护的情况也属于公益诉讼的范畴，此处不再赘述。
日本的公益诉讼被称为民众诉讼，它是指：“请求纠正国家或公共团体机关的不符合法规的行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其他法律上的利益无关的资格提起的诉讼。”[4]由此看出，民众诉讼只限于法律规定者才能提起。日本现行法所承认的民众诉讼有与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼等。
三、公益诉讼在中国的发展
（一）公益诉讼在中国的现状概述
2012年9月新修正后的《民事诉讼法》将“公益诉讼”条款规定其中，是中国建立公益诉讼制度里程碑式的事件，在此之前，我国法律并未将公益诉讼作为一种诉讼类型加以规定。而如果我们将目光倒退到十几年前就会发现，公益诉讼在中国的发展可谓命途多舛。
1996年，被称为“中国公益诉讼创始人”的福建龙岩律师丘建东开启了中国公益诉讼实践的大门。1996年1月4日，丘建东因一公用电话亭未执行邮电部“夜间、节假日长话费半价”的规定，多花了0.6元话费，于是援引《消费者权益保护法》第49条向法院起诉，要求公用电话亭给予加倍赔偿，诉讼标的为1.2元，并要求公用电话亭摘下旧的、未载入半价规定的资费表，赔礼道歉。当时《经济日报》以“‘一块二’官司值不值得打”为题做了头版报道，并连续5次头版报道，在全国引起了巨大反响。这起“一块二”的电话费官司被冠以“首例公益诉讼”之名，虽然后来因邮电局积极配合整改等原因撤诉，但启蒙了公众“公益诉讼”的意识。
1997年12月3日，河南省方城县检察院诉该县工商局擅自出让房地产致使国有资产流失一案，获得了法院判决的支持。这是我国第一例由检察机关以原告身份提起的公益诉讼。随后，许多其他地方的检察机关也相继效仿，为检察机关提起公益诉讼积累了丰富的经验。
此后发生的公益诉讼案件比较多，但通常都以败诉结束。绝大多数案件要么被从程序上和实体上驳回，要么被挡在法院大门之外不让立案。有人形容发生在中国的公益诉讼案件都是“执着的原告，热闹的媒体，稳如泰山的被告，无动于衷的法院”。启动者和新闻媒体很起劲，法院则很消极，社会舆论更像热闹的看客，只有少数热衷探索的法律人士在关心这种现象[5]。好在随着中国公民主体意识、权利意识的增强，越来越多的公民及社会团体、组织机构为了公共利益走向法院，关于公益诉讼的报道也广泛见诸于媒体报道。 2003年8月，中国第一家公益律师事务所——东方公益法律援助律师事务所成立了，它将致力于无偿为任何公益而诉的人们提供法律援助。它的成立，标志着公益诉讼在中国迈出了重要的一步。
另外，近年来发生的一些公益诉讼案件也让我们看到了公益诉讼的美好未来。如“乔占祥诉铁道部春运涨价案”、“中国乙肝歧视第一案”、“天价开瓶费案”等。而此次新民诉规定了“公益诉讼”条款，更是中国公益诉讼制度发展取得的巨大进步。
（二）新《民事诉讼法》之公益诉讼解读
新《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”从该条我们可以看出新《民事诉讼法》规定的公益诉讼适用范围及可以提起公益诉讼的主体范围。
从新《民事诉讼法》规定的公益诉讼适用范围来看，包括环境污染及侵害消费者权益两类案件，但涉及公共利益的行为绝不仅仅只限于这两类。如国有企业改革过程中国有资产流失案件、垄断性行业长期的垄断地位造成的侵权案件、弱势群体的社会公共福利与劳动保障案件等等都是有关公共利益的行为。新《民事诉讼法》将公益诉讼规定其中，是要保证人们保护公共利益的想法能够真正落到实处，这就要求通过相应的立法为其提供选择的机会，增加自由选择的效能和途径，如果仅将公益诉讼的范围限定在环境污染及消费者权益保护这两类案件上，将不利于公益诉讼目的的实现。
新《民事诉讼法》规定的能够提起公益诉讼的主体，主要限于法律规定的机关和有关组织，这就将公民个体最终排除在了该主体之外，这是新《民事诉讼法》一个很大的遗憾。不光如此，目前这种定义仍较为模糊，让提起公益诉讼的主体范围存在诸多不确定性。虽然“法律规定的机关”存在的争议不大，但哪些组织是“有关组织”仍让很多人充满疑问，即使是全国人大常委会法工委的说法——“可以在制订相关法律时进一步明确规定，还可以在司法实践中逐步探索”，也不能让人们吃下定心丸。因此，对提起公益诉讼的主体资格应当进一步完善，公民个体亦应当包含在内，毕竟公民个体才是最直接受到公共利益被侵害影响的人。
四、公益诉讼制度的完善
不可否认，新《民事诉讼法》规定公益诉讼制度，对我国公益诉讼制度的建立是巨大的飞跃，但仍存在很多不足，需要配套法律的跟进与完善。
首先，应当建立相应的公益诉讼审判原则、审判程序。公益诉讼作为一种新的诉讼模式，毕竟与传统诉讼有所区别，其具有诉讼主体的广泛性、诉讼目的的公益性、诉讼结果的影响重大等特点，这就要求我们考虑是否要建立与公益诉讼相匹配的审判原则、审判程序。根据新《民事诉讼法》的规定，可以提起公益诉讼的主体包括两大类，即法律规定的机关和有关组织。如果公益诉讼是由法律规定的机关如检察院提起的，那就要考虑国家机关对公益诉讼案件的受理、调查取证、询问证人或被害人、鉴定等诉前程序问题，这些公益诉讼的诉前程序问题，都需要法律进行明确规范，以保证国家权力的正确行使。还有，传统诉讼都有诉讼时效，但由于公益诉讼的特殊性，是否不宜规定严格的诉讼时效，以对公共利益做到最大的保护。此外，对公益诉讼的审判组织、管辖法院等都应当作出具体明确的规定。
其次，应当明确公益诉讼的举证责任。举证责任的合理分配对公益诉讼目的的实现至关重要。实践中，提起公益诉讼的往往是弱势的一方，这就要考虑是否应当实行举证责任倒置，由被告承担举证责任，原告只承担初步的证明责任。但如果原告是检察院或其他国家机关，还是应当按照“谁主张，谁举证”的原则来分配举证责任，因为检察院等国家机关毕竟职位特殊，有调查收取证据权，让其承担举证责任亦可防止滥诉发生。
最后，应当建立相应的保障机制。一般情况下，公益诉讼的原被告之间的力量不平衡，甚至还发生由于提起公益诉讼而遭到打击报复的情况，而且提起公益诉讼往往要耗费大量的时间和金钱，这就使得很多人不愿或不敢提起公益诉讼。所以建立相应的保障机制是建立公益诉讼制度的必要保证，如建立败诉被告惩罚性赔偿制度和胜诉原告奖励制度，“对公益诉讼侵权人处以高额的惩罚性赔偿并从中抽出一部分来奖励给提起公益诉讼的原告，在惩罚公益侵权人的同时鼓励公益维护者”[6]。
回顾公益诉讼在中国发展的整个过程，其发展速度和在社会上产生的影响无疑是极其引人注目的。现在，公益诉讼终被规定在了《民事诉讼法》中，表明公益诉讼制度在中国的发展已经到了一个新的阶段，这与公民权利意识的觉醒以及国家通过法制建立法治国家的努力是分不开的。展望中国公益诉讼的未来，它正呈现出一种蓬勃发展、欣欣向荣的态势，我们没有理由不对公益诉讼的未来抱有乐观的态度，就像我们没有理由不对中国的未来充满希望一样。
参考文献：
〔1〕马克思.马克思恩格斯全集（第六卷）.人民出版社，1961.292.
〔2〕伍玉功.公益诉讼制度研究.湖南师范大学出版社，2006.
〔3〕徐卉.通向社会正义之路——公益诉讼理论研究.法律出版社，2009.
〔4〕杨建顺.日本行政法通论.中国法治出版社，1998.
〔5〕陈有西.中国公益诉讼：现状与趋势.中国审判，2006，（1）：42.
〔6〕范小华，李刚.突破传统诉讼理论，打开公益救济之门——民事公益诉讼原告制度研究.于贺海仁.公益诉讼的新发展.中国社会科学出版社，2008.64.
关键词：公益诉讼；维权意识；原告资格；制度完善
中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2013）04-0096-03
古人云：“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。”马克思也曾说过：“人们奋斗所追求的一切，都与他们的利益有关。”[1]法律是为利益而设的，所有的法律一刻也离不开利益，因此，可以说利益是全部法律的核心。利益按不同的角度可以做不同的分类，通常我们有私人利益、社会公共利益和国家利益之分。随着社会经济的飞速发展，人们的物质生活日益得到满足，在满足自身利益的同时越来越多地将自己的目光投向公共社会已成为社会的普遍现象。人们开始关注公民权、环境、贫困、女权、消费者权益等一切与公共利益有关的问题，这也是人们公共精神增长的结果。在这种情况下，一种新的诉讼模式——公益诉讼也应运而生。而在中国，公益诉讼正方兴未艾，并已呈现健康发展的良好势头，新的《民事诉讼法》将其规定其中便是最好的证明。
一、公益诉讼之源
公益诉讼最早可以追溯到古罗马时代，在古罗马的程式诉讼中，就有私益诉讼和公益诉讼之分。私益诉讼即是指保护个人所有权利的诉讼，只有特定人才能提起；公益诉讼即是保护公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，所有市民都可以提起。罗马当时的政权机构很不健全，仅仅依靠官吏的力量来保护公共利益是远远不够的，故授权一般市民代表社会集体来进行诉讼以弥补其不足[2]。
现代意义的公益诉讼发端于美国，是20世纪50—60年代美国在经历剧烈的社会变革后广泛使用的术语。当时美国的众多社会制度均面临挑战，为了改变这种状况，出现了各种改革方案，它们都是为环境、消费者、女性、有色人种、未成年人及类似的诸多利益而展开活动，公益法便是其中之一。伴随着民权运动和公益法浪潮的扩展，产生了一种新型的诉讼模式，即公益诉讼。当然，公益诉讼这一术语本身也是在不断发展变化的，但是，通常关于公益诉讼的界定仍然保留了其最初的为了弱势人群而战的含义[3]。
二、公益诉讼在其他国家的发展简述
作为现代公益诉讼的创始国，美国是现代公益诉讼制度比较健全的国家。在美国，早期的公益诉讼始于为取消学校种族隔离而展开的诉讼，早在20世纪30年代这项运动就已展开。后来一些反垄断法如《克莱顿法》、环境保护法如《清洁水法》等法律也规定了公民诉讼、程序上允许私人以州或州属机构名义起诉的相关人诉讼、消费者等群体提起的集团诉讼等等公益诉讼。
印度的公益诉讼在20世纪70年代末建立后便发展迅速，更发展出了自己的特点。历史上，印度曾遭受英国的殖民统治，遂继承了英国的法律制度，属于普通法系国家，因此其公益诉讼是通过判例逐步发展起来的。同时，印度的公益诉讼对主体资格的限制较为放松，任何个人和民间团体都有权提起，而不必证明其与案件有直接的利害关系。
在德国，有一种属于诉讼信托性质的团体诉讼属于公益诉讼的典型代表，即由法律授权予某一公益团体诉讼实施权，由该公益团体为权利受侵害的当事人起诉，而组成该公益团体成员的诉权被强行让予该团体的制度。此外，还有一种宪法诉讼及涉及公共利益司法保护的情况也属于公益诉讼的范畴，此处不再赘述。
日本的公益诉讼被称为民众诉讼，它是指：“请求纠正国家或公共团体机关的不符合法规的行为的诉讼，并且是以作为选举人的资格或者其他法律上的利益无关的资格提起的诉讼。”[4]由此看出，民众诉讼只限于法律规定者才能提起。日本现行法所承认的民众诉讼有与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼等。
三、公益诉讼在中国的发展
（一）公益诉讼在中国的现状概述
2012年9月新修正后的《民事诉讼法》将“公益诉讼”条款规定其中，是中国建立公益诉讼制度里程碑式的事件，在此之前，我国法律并未将公益诉讼作为一种诉讼类型加以规定。而如果我们将目光倒退到十几年前就会发现，公益诉讼在中国的发展可谓命途多舛。
1996年，被称为“中国公益诉讼创始人”的福建龙岩律师丘建东开启了中国公益诉讼实践的大门。1996年1月4日，丘建东因一公用电话亭未执行邮电部“夜间、节假日长话费半价”的规定，多花了0.6元话费，于是援引《消费者权益保护法》第49条向法院起诉，要求公用电话亭给予加倍赔偿，诉讼标的为1.2元，并要求公用电话亭摘下旧的、未载入半价规定的资费表，赔礼道歉。当时《经济日报》以“‘一块二’官司值不值得打”为题做了头版报道，并连续5次头版报道，在全国引起了巨大反响。这起“一块二”的电话费官司被冠以“首例公益诉讼”之名，虽然后来因邮电局积极配合整改等原因撤诉，但启蒙了公众“公益诉讼”的意识。
1997年12月3日，河南省方城县检察院诉该县工商局擅自出让房地产致使国有资产流失一案，获得了法院判决的支持。这是我国第一例由检察机关以原告身份提起的公益诉讼。随后，许多其他地方的检察机关也相继效仿，为检察机关提起公益诉讼积累了丰富的经验。
此后发生的公益诉讼案件比较多，但通常都以败诉结束。绝大多数案件要么被从程序上和实体上驳回，要么被挡在法院大门之外不让立案。有人形容发生在中国的公益诉讼案件都是“执着的原告，热闹的媒体，稳如泰山的被告，无动于衷的法院”。启动者和新闻媒体很起劲，法院则很消极，社会舆论更像热闹的看客，只有少数热衷探索的法律人士在关心这种现象[5]。好在随着中国公民主体意识、权利意识的增强，越来越多的公民及社会团体、组织机构为了公共利益走向法院，关于公益诉讼的报道也广泛见诸于媒体报道。 2003年8月，中国第一家公益律师事务所——东方公益法律援助律师事务所成立了，它将致力于无偿为任何公益而诉的人们提供法律援助。它的成立，标志着公益诉讼在中国迈出了重要的一步。
另外，近年来发生的一些公益诉讼案件也让我们看到了公益诉讼的美好未来。如“乔占祥诉铁道部春运涨价案”、“中国乙肝歧视第一案”、“天价开瓶费案”等。而此次新民诉规定了“公益诉讼”条款，更是中国公益诉讼制度发展取得的巨大进步。
（二）新《民事诉讼法》之公益诉讼解读
新《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”从该条我们可以看出新《民事诉讼法》规定的公益诉讼适用范围及可以提起公益诉讼的主体范围。
从新《民事诉讼法》规定的公益诉讼适用范围来看，包括环境污染及侵害消费者权益两类案件，但涉及公共利益的行为绝不仅仅只限于这两类。如国有企业改革过程中国有资产流失案件、垄断性行业长期的垄断地位造成的侵权案件、弱势群体的社会公共福利与劳动保障案件等等都是有关公共利益的行为。新《民事诉讼法》将公益诉讼规定其中，是要保证人们保护公共利益的想法能够真正落到实处，这就要求通过相应的立法为其提供选择的机会，增加自由选择的效能和途径，如果仅将公益诉讼的范围限定在环境污染及消费者权益保护这两类案件上，将不利于公益诉讼目的的实现。
新《民事诉讼法》规定的能够提起公益诉讼的主体，主要限于法律规定的机关和有关组织，这就将公民个体最终排除在了该主体之外，这是新《民事诉讼法》一个很大的遗憾。不光如此，目前这种定义仍较为模糊，让提起公益诉讼的主体范围存在诸多不确定性。虽然“法律规定的机关”存在的争议不大，但哪些组织是“有关组织”仍让很多人充满疑问，即使是全国人大常委会法工委的说法——“可以在制订相关法律时进一步明确规定，还可以在司法实践中逐步探索”，也不能让人们吃下定心丸。因此，对提起公益诉讼的主体资格应当进一步完善，公民个体亦应当包含在内，毕竟公民个体才是最直接受到公共利益被侵害影响的人。
四、公益诉讼制度的完善
不可否认，新《民事诉讼法》规定公益诉讼制度，对我国公益诉讼制度的建立是巨大的飞跃，但仍存在很多不足，需要配套法律的跟进与完善。
首先，应当建立相应的公益诉讼审判原则、审判程序。公益诉讼作为一种新的诉讼模式，毕竟与传统诉讼有所区别，其具有诉讼主体的广泛性、诉讼目的的公益性、诉讼结果的影响重大等特点，这就要求我们考虑是否要建立与公益诉讼相匹配的审判原则、审判程序。根据新《民事诉讼法》的规定，可以提起公益诉讼的主体包括两大类，即法律规定的机关和有关组织。如果公益诉讼是由法律规定的机关如检察院提起的，那就要考虑国家机关对公益诉讼案件的受理、调查取证、询问证人或被害人、鉴定等诉前程序问题，这些公益诉讼的诉前程序问题，都需要法律进行明确规范，以保证国家权力的正确行使。还有，传统诉讼都有诉讼时效，但由于公益诉讼的特殊性，是否不宜规定严格的诉讼时效，以对公共利益做到最大的保护。此外，对公益诉讼的审判组织、管辖法院等都应当作出具体明确的规定。
其次，应当明确公益诉讼的举证责任。举证责任的合理分配对公益诉讼目的的实现至关重要。实践中，提起公益诉讼的往往是弱势的一方，这就要考虑是否应当实行举证责任倒置，由被告承担举证责任，原告只承担初步的证明责任。但如果原告是检察院或其他国家机关，还是应当按照“谁主张，谁举证”的原则来分配举证责任，因为检察院等国家机关毕竟职位特殊，有调查收取证据权，让其承担举证责任亦可防止滥诉发生。
最后，应当建立相应的保障机制。一般情况下，公益诉讼的原被告之间的力量不平衡，甚至还发生由于提起公益诉讼而遭到打击报复的情况，而且提起公益诉讼往往要耗费大量的时间和金钱，这就使得很多人不愿或不敢提起公益诉讼。所以建立相应的保障机制是建立公益诉讼制度的必要保证，如建立败诉被告惩罚性赔偿制度和胜诉原告奖励制度，“对公益诉讼侵权人处以高额的惩罚性赔偿并从中抽出一部分来奖励给提起公益诉讼的原告，在惩罚公益侵权人的同时鼓励公益维护者”[6]。
回顾公益诉讼在中国发展的整个过程，其发展速度和在社会上产生的影响无疑是极其引人注目的。现在，公益诉讼终被规定在了《民事诉讼法》中，表明公益诉讼制度在中国的发展已经到了一个新的阶段，这与公民权利意识的觉醒以及国家通过法制建立法治国家的努力是分不开的。展望中国公益诉讼的未来，它正呈现出一种蓬勃发展、欣欣向荣的态势，我们没有理由不对公益诉讼的未来抱有乐观的态度，就像我们没有理由不对中国的未来充满希望一样。
参考文献：
〔1〕马克思.马克思恩格斯全集（第六卷）.人民出版社，1961.292.
〔2〕伍玉功.公益诉讼制度研究.湖南师范大学出版社，2006.
〔3〕徐卉.通向社会正义之路——公益诉讼理论研究.法律出版社，2009.
〔4〕杨建顺.日本行政法通论.中国法治出版社，1998.
〔5〕陈有西.中国公益诉讼：现状与趋势.中国审判，2006，（1）：42.
〔6〕范小华，李刚.突破传统诉讼理论，打开公益救济之门——民事公益诉讼原告制度研究.于贺海仁.公益诉讼的新发展.中国社会科学出版社，2008.64.