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【摘 要】 强化政府卫生投入项目绩效管理，是提高卫生投入资金使用成效的有效途径。本文根据政府卫生投入资金绩效管理的目的，探讨以平衡计分卡为评价工具，建设政府卫生投入资金绩效评价的整体思路，为政府卫生投入绩效评价提供参考。
【关键词】政府卫生；投入；绩效评价；探讨
根据2020年深化医药卫生体制改革主要目标，将“全面落实政府对符合区域卫生规划的公立医院投入政策，建立公立医院由服务收费和政府补助两个渠道补偿的新机制”。随着政府对医药卫生投入的增长，应构建一个有效的激励机制来提高政府资金的使用效率与效益。由于科学考核政府卫生投入效率与绩效面临着多目标的综合影响、测量技术难度过大、利益主体多元化等问题，没有系统的评价指标，资金使用单位多不重视，预算执行率差，导致有限的投入资金被收回，或没有发挥效益。因此，作为医疗卫生机构的管理人员，应认真做好卫生投入资金的绩效评价。
一、绩效评价的目的
绩效管理主要来源于企业绩效管理，其核心环节包含绩效目标设定、绩效实施、绩效评价、绩效反馈以及改进等环节。尤其是绩效评价，其在绩效管理体系中占据着至关重要的地位。因此，建立高效的绩效管理体系，必须完善绩效评价。
绩效评价的目的主要体现在：①突出重点，重点要保障国家确定的专项补助项目能够有效实施；②公开透明，绩效评价应保證资金使用和项目实施按规范程序操作，纳入政务公开范围，资金使用全过程阳光透明；③精细管理，能够推进项目资金的科学化、精细化、规范化管理，加强对投入资金管理的事前审核、事中控制和事后监督，保障资金安全完整、高效使用；④注重实效，通过绩效评价坚持办实事、重实效，以发挥社会效益，达到受公众满意为目标，强化项目预算执行率，建立以结果为导向的资金分配管理机制。
二、政府卫生投入绩效管理的核心内容
当前，政府投入医疗卫生机构的资金主要是用于医疗机构的基本建设，大型设备购置、重大公共卫生服务等，资源配置的根本目的是为了满足人们的健康需求。政府在卫生方面的投入不是简单地将资金投放至相对应的活动过程中，而是对其具体的实施过程进行评价与监督，确保最终的投放效果可以得到落实。基于此，医疗机构应明确绩效管理的中心环节，构建合理、规范的绩效考核指标体系，加强对考核结果的运用，降低运行成本，最终推动政府卫生资金的合理应用。
三、建设政府卫生投入资金绩效评价的整体思路
1.对专项资金投入全过程管理
要做好政府卫生投入资金的专项管理，必须从具体的管理过程出发，严格制定规章制度，其项目的立项应当遵照相关法律法规，特别要紧跟新医改政策导向；其次对政府投入经费的使用方向进行合理规划，为完成既定目标做好准备；通过运用绩效评价指标对项目实施进行效益分析，保证整个资金投入过程透明化。
2.全面核算政府卫生投入
申请项目专项补助的医疗机构应将高效合理的预算作为绩效管理的开始。预算最基本的形式有以下两种：一是以目标作为导向；二是以成本项目作为衡量标准。无论哪种都必须以业绩作为重点来实施绩效管理。绩效预算的优势表现在：横向易于展开比较。同一水平的医疗卫生机构开展相同的任务，所有项目支出及达到的最终结果可以进行相互比较，问题一目了然，可以对偏差展开逐项分析，促进专项资金优化使用。纵向比较全程控制，在资金的使用过程中，可以定期对实施的具体情况进行跟踪，及时找出问题，进行调整。具体操作过程如下：首先，医疗卫生机构可建立项目滚动数据库，优化选择实施项目，明确项目负责人，对项目展开评估，避免在执行过程中出现误差。其次，依照上述评估结果对具体立项进行可行性分析，依据申请事由、集体决策结果做好项目预算；专家必须对立项报告进行再次审核，评审通过再实行经费拨付款。只有这样的准备基础才有利于提高资金使用的合理性与科学性。
3.加大对财政卫生支出项目的绩效考核
对卫生支出项目进行绩效考核主要包含以下多方面：项目是否合理、是否满足社会公众的要求、项目的实施结构是否高效等。这需要制定出科学合理的评价指标与标准，针对不同项目的性质，要有相关的评价重点。在具体的操作过程中，必须借助绩效评价指标，对项目实施部门的申请书、项目实施方案以及项目的支出预算标准进行核算。
4.加强政府对卫生投入资金的监督
监督能够确保政府卫生投入安全使用，项目实施单位要充分发挥其内部监督职能，同时接受以政府审计为主导，第三方审计相结合的外部监督。将审计监督全面覆盖于项目实施全过程，审计结果公布于社会，使政府专项补助资金的分配与使用都处在透明环境之中。只有这样，才能完善问责机制，明确项目实施单位的经济责任，避免出现滥用职权的现象。
四、平衡计分卡在卫生投入绩效评价中的运用
平衡计分卡是从财务、客户、内部运营、学习与成长四个角度，将组织的战略落实为可操作的衡量指标和目标值的一种新型绩效管理体系。平衡计分卡从绩效评价的横向确定了有效的范围，为建立绩效考评指标体系提供了科学有效途径。
1.平衡计分卡与单一财务指标评价的比较
卫生投入专项资金绩效考评既要关注医疗卫生项目的短期目标，也要关注长远目标；既要考察专项资金运行取得的成绩，也要对资金申请、下拨、使用的全过程进行评价；既要关注已取得的历史财务成果，也要关注影响投入医疗卫生项目未来发展方面的因素。这体现了在专项资金绩效考评中应包括潜在绩效、行为绩效和结果绩效三个层面的内容。偏重于财务指标的传统绩效评价体系，已无法全面地评价以上三个层面的绩效内容。此外由于医疗卫生服务项目资金管理的特殊性，财务指标难以衡量某些成果，在对结果、行为、潜在绩效的评价上存在不足，尤其是无法评价资金使用能力和满意度等方面的内容，更无法反映潜在、行为和结果绩效三个层面的内在因果关系。 平衡计分卡从医疗服务对象、财务、内部业务流程、学习与成长等方面来全面衡量绩效，避免了偏重于单一财务指标的不足。有效地反映了患者满意度、医疗机构内部流程优化等潜在的推动要素。
2.运用平衡计分卡的合理性。
运用平衡计分卡从四个维度进行绩效考评。在卫生投入资金的绩效考评中，財务维度的对象是专项资金的管理者或财务部门，主要是考核专项资金的目标是否实现，专项支出是否合法。“客户满意度”体现了卫生投入项目的受益者是患者，让患者满意是医疗服务的最终目标，具有广泛社会效益。而“流程管理”不同于企业中的所指，是指专项资金使用单位是否通过内部流程优化最终惠及患者。最后，“学习与成长”，是通过项目效益最大化来促进医、护、技人员的技术水平不断提高，对医疗服务水平整体发展产生较大的推动作用。
五、绩效评价指标的选择
基于平衡计分卡的管理维度，在设计绩效评价指标时，可从以下重点进行选择：
1.效益性指标
效益性指标是考核政府投入使用效果的基础，分为经济效益指标和社会效益指标。如项目效益的患者享受面=专项资金项目所受益的患者数÷该类疾病患者数量，更能体现卫生投入资金产生的社会效益。对于不同性质的项目则可以选择投资回收期、科研项目数量以及经费的支出等相关指标作为数据分析评价指标。对效益性指标的运用必须注重以下环节：（1）将考核指标划分出评价层次，抓住关键指标，做到具体问题具体分析。（2）绩效考核必须从资金投入的整个运营情况进行分析，公平评价资金使用全过程。（3）将定性衡量与定量衡量相结合，内部和外部评价相结合，密切关注彼此之间的协调。（4）对每个使用的指标要按照实际情况进行维护或改进。
2.评价性指标
评价性指标也被称为分析性或诊断性指标，它是反映社会发展、社会效果在某些方面利与弊的指标。它和描述性指标是有差别的，描述性指标大多数都是独立存在的，一个指标反映一种情况，是对社会现象的客观描述，单凭一个描述性指标无法做出好坏评价。而评价指标是指以某种理论作为指导，为说明某种社会问题，将两种或两种以上的社会现象展开比较，通过对比得出结果。评价性指标是对社会现象的反映，不仅限于单纯的客观描述，具有分析、诊断与评论等性质。可用描述性指标来解决项目实施中不尽如人意的地方，如通过社会评价指标来反映患者对项目最终结果的满意度，促使项目实施不断改进，处于良性循环发展中。
3.指标判断分析
指标判断分析是依照经济发展指标的变化和市场现象变化之间的关系，由经济指标的变化来进行分析、判断以及预测市场未来变化的方法。依照经济发展指标对市场需求影响的关系，可以将经济发展指标划分为三大类，即先行指标、同步指标及滞后指标。先行指标是指经济指标的变化优先于市场变化，并由这些经济指标的变化引起市场的变化。同步指标是指变化和市场变化是同时发生的。滞后指标则是指它的经济变化落后于市场变动的指标。即可持续性评价指标是在项目投入以后才开始运行的，能否依照可持续发展理论来对既定的绩效目标进行合理划分，这是决策程序需要重点考虑的部分。如果决策程序不合理、不科学，就无法完成项目任务，严重的甚至会出现重大失误。必须对决策程序展开合理化分析，尤其是资金投入后产生的回报率，确保指标判断的准确性。
六、结语
综上所述，对政府卫生投入资金做好绩效管理与评价，把对资金投入的关注转移至对投入效益和目标实现的关注。医疗卫生机构必须依照投入资金绩效管理所形成的相关项目进行论证分析，准确做出项目计划安排，提高政府资金管理的决策水平，促使有限的卫生资源可以得到最大限度的利用。同时，还需要构建政府对卫生投入的引导机制，积极吸引社会有效资金进入到医疗卫生领域，最终形成多元化、多渠道的卫生投入体系，做好保证人们健康的战略投资。
参考文献：
[1]孙玉栋，臧芝红.新医改视角下我国政府卫生支出绩效评价[J].中国特色社会主义研究，2016（02）：78-85.
[2]彭锻炼.地方政府社会保险服务绩效评价指标体系构建与绩效测度[J].中央财经大学学报，2015（01）：19-26.
[3]李岩，郭锋，赵郁馨.2013年我国东中西部地区医疗卫生服务政府补助分析[J].卫生经济研究，2015（04）：9-12.
[4]董音茵.对政府卫生投入资金绩效管理的探讨[J].财经界（学术版），2015（11）：159-160.
[5]董音茵.加强政府卫生投入资金绩效管理的探讨[J].中国农村卫生事业管理，2015（09）：1092-1094.
[6]曹雪姣，骆平原.重大公共卫生项目绩效评价体系设计研究[J].财政监督，2013（30）：11-14.
【关键词】政府卫生；投入；绩效评价；探讨
根据2020年深化医药卫生体制改革主要目标，将“全面落实政府对符合区域卫生规划的公立医院投入政策，建立公立医院由服务收费和政府补助两个渠道补偿的新机制”。随着政府对医药卫生投入的增长，应构建一个有效的激励机制来提高政府资金的使用效率与效益。由于科学考核政府卫生投入效率与绩效面临着多目标的综合影响、测量技术难度过大、利益主体多元化等问题，没有系统的评价指标，资金使用单位多不重视，预算执行率差，导致有限的投入资金被收回，或没有发挥效益。因此，作为医疗卫生机构的管理人员，应认真做好卫生投入资金的绩效评价。
一、绩效评价的目的
绩效管理主要来源于企业绩效管理，其核心环节包含绩效目标设定、绩效实施、绩效评价、绩效反馈以及改进等环节。尤其是绩效评价，其在绩效管理体系中占据着至关重要的地位。因此，建立高效的绩效管理体系，必须完善绩效评价。
绩效评价的目的主要体现在：①突出重点，重点要保障国家确定的专项补助项目能够有效实施；②公开透明，绩效评价应保證资金使用和项目实施按规范程序操作，纳入政务公开范围，资金使用全过程阳光透明；③精细管理，能够推进项目资金的科学化、精细化、规范化管理，加强对投入资金管理的事前审核、事中控制和事后监督，保障资金安全完整、高效使用；④注重实效，通过绩效评价坚持办实事、重实效，以发挥社会效益，达到受公众满意为目标，强化项目预算执行率，建立以结果为导向的资金分配管理机制。
二、政府卫生投入绩效管理的核心内容
当前，政府投入医疗卫生机构的资金主要是用于医疗机构的基本建设，大型设备购置、重大公共卫生服务等，资源配置的根本目的是为了满足人们的健康需求。政府在卫生方面的投入不是简单地将资金投放至相对应的活动过程中，而是对其具体的实施过程进行评价与监督，确保最终的投放效果可以得到落实。基于此，医疗机构应明确绩效管理的中心环节，构建合理、规范的绩效考核指标体系，加强对考核结果的运用，降低运行成本，最终推动政府卫生资金的合理应用。
三、建设政府卫生投入资金绩效评价的整体思路
1.对专项资金投入全过程管理
要做好政府卫生投入资金的专项管理，必须从具体的管理过程出发，严格制定规章制度，其项目的立项应当遵照相关法律法规，特别要紧跟新医改政策导向；其次对政府投入经费的使用方向进行合理规划，为完成既定目标做好准备；通过运用绩效评价指标对项目实施进行效益分析，保证整个资金投入过程透明化。
2.全面核算政府卫生投入
申请项目专项补助的医疗机构应将高效合理的预算作为绩效管理的开始。预算最基本的形式有以下两种：一是以目标作为导向；二是以成本项目作为衡量标准。无论哪种都必须以业绩作为重点来实施绩效管理。绩效预算的优势表现在：横向易于展开比较。同一水平的医疗卫生机构开展相同的任务，所有项目支出及达到的最终结果可以进行相互比较，问题一目了然，可以对偏差展开逐项分析，促进专项资金优化使用。纵向比较全程控制，在资金的使用过程中，可以定期对实施的具体情况进行跟踪，及时找出问题，进行调整。具体操作过程如下：首先，医疗卫生机构可建立项目滚动数据库，优化选择实施项目，明确项目负责人，对项目展开评估，避免在执行过程中出现误差。其次，依照上述评估结果对具体立项进行可行性分析，依据申请事由、集体决策结果做好项目预算；专家必须对立项报告进行再次审核，评审通过再实行经费拨付款。只有这样的准备基础才有利于提高资金使用的合理性与科学性。
3.加大对财政卫生支出项目的绩效考核
对卫生支出项目进行绩效考核主要包含以下多方面：项目是否合理、是否满足社会公众的要求、项目的实施结构是否高效等。这需要制定出科学合理的评价指标与标准，针对不同项目的性质，要有相关的评价重点。在具体的操作过程中，必须借助绩效评价指标，对项目实施部门的申请书、项目实施方案以及项目的支出预算标准进行核算。
4.加强政府对卫生投入资金的监督
监督能够确保政府卫生投入安全使用，项目实施单位要充分发挥其内部监督职能，同时接受以政府审计为主导，第三方审计相结合的外部监督。将审计监督全面覆盖于项目实施全过程，审计结果公布于社会，使政府专项补助资金的分配与使用都处在透明环境之中。只有这样，才能完善问责机制，明确项目实施单位的经济责任，避免出现滥用职权的现象。
四、平衡计分卡在卫生投入绩效评价中的运用
平衡计分卡是从财务、客户、内部运营、学习与成长四个角度，将组织的战略落实为可操作的衡量指标和目标值的一种新型绩效管理体系。平衡计分卡从绩效评价的横向确定了有效的范围，为建立绩效考评指标体系提供了科学有效途径。
1.平衡计分卡与单一财务指标评价的比较
卫生投入专项资金绩效考评既要关注医疗卫生项目的短期目标，也要关注长远目标；既要考察专项资金运行取得的成绩，也要对资金申请、下拨、使用的全过程进行评价；既要关注已取得的历史财务成果，也要关注影响投入医疗卫生项目未来发展方面的因素。这体现了在专项资金绩效考评中应包括潜在绩效、行为绩效和结果绩效三个层面的内容。偏重于财务指标的传统绩效评价体系，已无法全面地评价以上三个层面的绩效内容。此外由于医疗卫生服务项目资金管理的特殊性，财务指标难以衡量某些成果，在对结果、行为、潜在绩效的评价上存在不足，尤其是无法评价资金使用能力和满意度等方面的内容，更无法反映潜在、行为和结果绩效三个层面的内在因果关系。 平衡计分卡从医疗服务对象、财务、内部业务流程、学习与成长等方面来全面衡量绩效，避免了偏重于单一财务指标的不足。有效地反映了患者满意度、医疗机构内部流程优化等潜在的推动要素。
2.运用平衡计分卡的合理性。
运用平衡计分卡从四个维度进行绩效考评。在卫生投入资金的绩效考评中，財务维度的对象是专项资金的管理者或财务部门，主要是考核专项资金的目标是否实现，专项支出是否合法。“客户满意度”体现了卫生投入项目的受益者是患者，让患者满意是医疗服务的最终目标，具有广泛社会效益。而“流程管理”不同于企业中的所指，是指专项资金使用单位是否通过内部流程优化最终惠及患者。最后，“学习与成长”，是通过项目效益最大化来促进医、护、技人员的技术水平不断提高，对医疗服务水平整体发展产生较大的推动作用。
五、绩效评价指标的选择
基于平衡计分卡的管理维度，在设计绩效评价指标时，可从以下重点进行选择：
1.效益性指标
效益性指标是考核政府投入使用效果的基础，分为经济效益指标和社会效益指标。如项目效益的患者享受面=专项资金项目所受益的患者数÷该类疾病患者数量，更能体现卫生投入资金产生的社会效益。对于不同性质的项目则可以选择投资回收期、科研项目数量以及经费的支出等相关指标作为数据分析评价指标。对效益性指标的运用必须注重以下环节：（1）将考核指标划分出评价层次，抓住关键指标，做到具体问题具体分析。（2）绩效考核必须从资金投入的整个运营情况进行分析，公平评价资金使用全过程。（3）将定性衡量与定量衡量相结合，内部和外部评价相结合，密切关注彼此之间的协调。（4）对每个使用的指标要按照实际情况进行维护或改进。
2.评价性指标
评价性指标也被称为分析性或诊断性指标，它是反映社会发展、社会效果在某些方面利与弊的指标。它和描述性指标是有差别的，描述性指标大多数都是独立存在的，一个指标反映一种情况，是对社会现象的客观描述，单凭一个描述性指标无法做出好坏评价。而评价指标是指以某种理论作为指导，为说明某种社会问题，将两种或两种以上的社会现象展开比较，通过对比得出结果。评价性指标是对社会现象的反映，不仅限于单纯的客观描述，具有分析、诊断与评论等性质。可用描述性指标来解决项目实施中不尽如人意的地方，如通过社会评价指标来反映患者对项目最终结果的满意度，促使项目实施不断改进，处于良性循环发展中。
3.指标判断分析
指标判断分析是依照经济发展指标的变化和市场现象变化之间的关系，由经济指标的变化来进行分析、判断以及预测市场未来变化的方法。依照经济发展指标对市场需求影响的关系，可以将经济发展指标划分为三大类，即先行指标、同步指标及滞后指标。先行指标是指经济指标的变化优先于市场变化，并由这些经济指标的变化引起市场的变化。同步指标是指变化和市场变化是同时发生的。滞后指标则是指它的经济变化落后于市场变动的指标。即可持续性评价指标是在项目投入以后才开始运行的，能否依照可持续发展理论来对既定的绩效目标进行合理划分，这是决策程序需要重点考虑的部分。如果决策程序不合理、不科学，就无法完成项目任务，严重的甚至会出现重大失误。必须对决策程序展开合理化分析，尤其是资金投入后产生的回报率，确保指标判断的准确性。
六、结语
综上所述，对政府卫生投入资金做好绩效管理与评价，把对资金投入的关注转移至对投入效益和目标实现的关注。医疗卫生机构必须依照投入资金绩效管理所形成的相关项目进行论证分析，准确做出项目计划安排，提高政府资金管理的决策水平，促使有限的卫生资源可以得到最大限度的利用。同时，还需要构建政府对卫生投入的引导机制，积极吸引社会有效资金进入到医疗卫生领域，最终形成多元化、多渠道的卫生投入体系，做好保证人们健康的战略投资。
参考文献：
[1]孙玉栋，臧芝红.新医改视角下我国政府卫生支出绩效评价[J].中国特色社会主义研究，2016（02）：78-85.
[2]彭锻炼.地方政府社会保险服务绩效评价指标体系构建与绩效测度[J].中央财经大学学报，2015（01）：19-26.
[3]李岩，郭锋，赵郁馨.2013年我国东中西部地区医疗卫生服务政府补助分析[J].卫生经济研究，2015（04）：9-12.
[4]董音茵.对政府卫生投入资金绩效管理的探讨[J].财经界（学术版），2015（11）：159-160.
[5]董音茵.加强政府卫生投入资金绩效管理的探讨[J].中国农村卫生事业管理，2015（09）：1092-1094.
[6]曹雪姣，骆平原.重大公共卫生项目绩效评价体系设计研究[J].财政监督，2013（30）：11-14.