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摘要：文章根据项目区分理论并借鉴德国土地整治投融资经验，提出高标准农田建设项目投融资模式的选择要依据建设项目的分部工程内容、经济特征以及受益主体范围来选择。认为高标准农田建设项目中非经营性项目应采用财政性融资模式，准经营性项目采用“农户自筹 财政性融资”模式，经营性项目宜采用市场性融资模式，并就相关问题提出建议。
关键词：高标准农田建设；融资模式；项目区分理论
一、 引言
为建设高标准农田，改善或消除主要制约因素，全面提升农田质量而开展的土地平整、土壤改良、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持、农田输配及其他工程建设，并保障其高效利用的建设活动称为高标准农田建设（Well-facilitated Farmland Construction）。2017年2月8日李克强总理在国务院常务会上指出，“扎实推进高标准农田建设，对发展现代农业、确保粮食安全和重要农产品有效供给、促进农村可持续发展，具有重要意义。”《全国高标准农田建设总体规划》以及《国土资源“十三五”规划纲要》提出到2020年我国将建成集中连片旱涝保收的8亿亩高标准农田，力争建成10亿亩，亩均粮食综合生产能力提高100公斤以上。可见，我国高标准农田建设项目既是一项重大的基础工程，又是一项复杂的经济活动，故此，高标准农田建设就绕不开投融资问题。
本文针对高标准农田建设投融资过程中出现的问题，分析其背后原因，通过理论分析与案例探讨，提出了高标准农田建设投融资模式的路径选择，并针对相关问题提出了建议。为财政资金投入高标准农田建设的项目范围和资金比例提供了相应的参考依据，为社会资本参与高标准农田建设提供了合理的路径参考，为高标准农田建设多元化的投融资模式选择奠定理论基础。
二、 我国高标准农田建设投融资现状及问题
现阶段以政府为主导的财政性融资模式已经不能满足当前我国高标准农田项目建设日益增长的资金需求，需要探索多元化的投融资模式，这是促进我国高标准农田建设项目发展的必然趋势。中央大力倡导高标准农田建设多元化投融资创新模式，各地方也积极响应，但目前大都停留在摸索阶段，其中难免出现诸多问题，现归纳总结如下，笔者认为主要体现在三个方面：
1. 财政性投融资模式单一，财政投入资金严重不足。
现阶段财政资金的分配方式主要也是“以奖代补”、“以补促建”“以补代投”等单一方式，即主要采用财政奖励和财政补助资金的直接投入方式，但少有发挥财政性资金的引导作用。同时我国财政资金投资严重不足，据统计我国GDP增速从2010年的10.4%下降到2014年的7.4%，从新增费收支平衡来看，2012年以前新增费收入大于支出，但从2012年之后出现拐点，新增费支出大于收益，2014年开始，收支缺口不断增大，2015年新增费支出为2010年的近1.7倍，可见高标准农田建设财政性投资能力在不断下降。
2. 高标准农田建设项目盈利性不明，社会资本难以进入。虽然很多地区都在探索社会资本参与高标准农田建设项目的PPP模式等市场性融资模式，但高标准农田建设作为农业项目，其特点是自然风险大、期限长、综合收益低，同时项目的盈利性不确定以及政府和社会资本的边界划分不清，使其盈利性收益还处于探索阶段，导致社会资本难以进入。从各省调研情况来看，高标准农田建设项目参与的社会资本主体主要是农业合作社和农业企业，而工商资本主体和银行金融机构参与较少。
3. 多元化投融资模式缺少顶层设计，没有相关制度法律作支撑。由于高标准农田建设项目多元化的投融资模式触及到各参与主体的利益分成、风险承担以及后期运营等一系列问题，这就要土地制度、金融制度、财政制度和法律制度等配套政策法规。虽然国家已出台了相关政策办法，但在实践中仍然缺少可操作性，既不能保障农民权益，也不能保障社会资本的利益分成。例如，高标准农田建设项目新增耕地指标能否调剂对外交易，仍存不确定隐患，受政策供给影响很大，导致社会资本参与该项目存在很大的政策风险。
以上问题的出现，根本原因在于政府和社会资本的投融资边界不清、项目盈利性不明，缺少对高标准农田建设项目经济属性的细致研究，使现有的多元化融资模式选择缺少理论依据。
三、 高标准农田建设项目多元化投融资模式选择的理论基础
1. 基于项目区分理论的高标准农田建设项目经济属性分析。
项目区分理论，简而言之就是按照项目经营性（可盈利性），将基础设施项目分为非经营性项目、准经营性项目和经营性项目。通过项目的具体属性来确定其投融资主体、运作模式和资金渠道等。项目区分理论来源于公共物品理论的延伸，布坎南在萨缪尔森两分法的基础上对该理论进行了新的扩展，即根据物品的不可分程度和不可分的范围进行了分类。如图1所示，横轴表示组织的规模，纵轴表示可分程度，从O点（完全不可分，组织规模为零）到O’不可分程度增大，公共程度变大。所有物品都落在这个两维空间内。第1类物品为私人物品，不可分程度以及集团规模都为0；第2类物品部分可分，局限于小規模组织。第3类物品部分可分，在较大的规模组织中；第4类完全不可分，局限在小规模组织内。第5类物品完全不可分，规模组织不受限制。
高标准农田建设项目包括以下分部工程：（1）土地平整工程；（2）土壤改良工程；（3）灌溉与排水工程；（4）田间道路工程；（5）农田防护与生态保持工程；（6）农田输配电工程；（7）其他工程。实际上还应包括农业科技服务以及农业自动化控制系统技术设施的建设等项目内容。依据布坎南的公共物品划分原则，农业科技领域可分产品和农业自动化控制系统技术设施的建设等属于第1类物品，组织规模为0，可物化为私人物品。灌溉与排水工程、农田输配电工程等则属于第2类物品，即不同时具备非排他性和非竞争性，局限在小规模组织内，当使用成员增加时会减少其他人的消费，产生拥挤或者损耗。土地平整工程和土壤改良工程属于布坎南划分的第3类物品，在较大的规模组织内，具有很强的正外部性。农田生态环境治理以及农业环境保护项目属于纯公共物品范畴，即同时具有非排他性和非竞争性，属于布坎南划分的第5类公共物品。可见，高标准农田建设项目各分部工程的盈利性取决于不可分程度以及组织规模的界定。
关键词：高标准农田建设；融资模式；项目区分理论
一、 引言
为建设高标准农田，改善或消除主要制约因素，全面提升农田质量而开展的土地平整、土壤改良、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持、农田输配及其他工程建设，并保障其高效利用的建设活动称为高标准农田建设（Well-facilitated Farmland Construction）。2017年2月8日李克强总理在国务院常务会上指出，“扎实推进高标准农田建设，对发展现代农业、确保粮食安全和重要农产品有效供给、促进农村可持续发展，具有重要意义。”《全国高标准农田建设总体规划》以及《国土资源“十三五”规划纲要》提出到2020年我国将建成集中连片旱涝保收的8亿亩高标准农田，力争建成10亿亩，亩均粮食综合生产能力提高100公斤以上。可见，我国高标准农田建设项目既是一项重大的基础工程，又是一项复杂的经济活动，故此，高标准农田建设就绕不开投融资问题。
本文针对高标准农田建设投融资过程中出现的问题，分析其背后原因，通过理论分析与案例探讨，提出了高标准农田建设投融资模式的路径选择，并针对相关问题提出了建议。为财政资金投入高标准农田建设的项目范围和资金比例提供了相应的参考依据，为社会资本参与高标准农田建设提供了合理的路径参考，为高标准农田建设多元化的投融资模式选择奠定理论基础。
二、 我国高标准农田建设投融资现状及问题
现阶段以政府为主导的财政性融资模式已经不能满足当前我国高标准农田项目建设日益增长的资金需求，需要探索多元化的投融资模式，这是促进我国高标准农田建设项目发展的必然趋势。中央大力倡导高标准农田建设多元化投融资创新模式，各地方也积极响应，但目前大都停留在摸索阶段，其中难免出现诸多问题，现归纳总结如下，笔者认为主要体现在三个方面：
1. 财政性投融资模式单一，财政投入资金严重不足。
现阶段财政资金的分配方式主要也是“以奖代补”、“以补促建”“以补代投”等单一方式，即主要采用财政奖励和财政补助资金的直接投入方式，但少有发挥财政性资金的引导作用。同时我国财政资金投资严重不足，据统计我国GDP增速从2010年的10.4%下降到2014年的7.4%，从新增费收支平衡来看，2012年以前新增费收入大于支出，但从2012年之后出现拐点，新增费支出大于收益，2014年开始，收支缺口不断增大，2015年新增费支出为2010年的近1.7倍，可见高标准农田建设财政性投资能力在不断下降。
2. 高标准农田建设项目盈利性不明，社会资本难以进入。虽然很多地区都在探索社会资本参与高标准农田建设项目的PPP模式等市场性融资模式，但高标准农田建设作为农业项目，其特点是自然风险大、期限长、综合收益低，同时项目的盈利性不确定以及政府和社会资本的边界划分不清，使其盈利性收益还处于探索阶段，导致社会资本难以进入。从各省调研情况来看，高标准农田建设项目参与的社会资本主体主要是农业合作社和农业企业，而工商资本主体和银行金融机构参与较少。
3. 多元化投融资模式缺少顶层设计，没有相关制度法律作支撑。由于高标准农田建设项目多元化的投融资模式触及到各参与主体的利益分成、风险承担以及后期运营等一系列问题，这就要土地制度、金融制度、财政制度和法律制度等配套政策法规。虽然国家已出台了相关政策办法，但在实践中仍然缺少可操作性，既不能保障农民权益，也不能保障社会资本的利益分成。例如，高标准农田建设项目新增耕地指标能否调剂对外交易，仍存不确定隐患，受政策供给影响很大，导致社会资本参与该项目存在很大的政策风险。
以上问题的出现，根本原因在于政府和社会资本的投融资边界不清、项目盈利性不明，缺少对高标准农田建设项目经济属性的细致研究，使现有的多元化融资模式选择缺少理论依据。
三、 高标准农田建设项目多元化投融资模式选择的理论基础
1. 基于项目区分理论的高标准农田建设项目经济属性分析。
项目区分理论，简而言之就是按照项目经营性（可盈利性），将基础设施项目分为非经营性项目、准经营性项目和经营性项目。通过项目的具体属性来确定其投融资主体、运作模式和资金渠道等。项目区分理论来源于公共物品理论的延伸，布坎南在萨缪尔森两分法的基础上对该理论进行了新的扩展，即根据物品的不可分程度和不可分的范围进行了分类。如图1所示，横轴表示组织的规模，纵轴表示可分程度，从O点（完全不可分，组织规模为零）到O’不可分程度增大，公共程度变大。所有物品都落在这个两维空间内。第1类物品为私人物品，不可分程度以及集团规模都为0；第2类物品部分可分，局限于小規模组织。第3类物品部分可分，在较大的规模组织中；第4类完全不可分，局限在小规模组织内。第5类物品完全不可分，规模组织不受限制。
高标准农田建设项目包括以下分部工程：（1）土地平整工程；（2）土壤改良工程；（3）灌溉与排水工程；（4）田间道路工程；（5）农田防护与生态保持工程；（6）农田输配电工程；（7）其他工程。实际上还应包括农业科技服务以及农业自动化控制系统技术设施的建设等项目内容。依据布坎南的公共物品划分原则，农业科技领域可分产品和农业自动化控制系统技术设施的建设等属于第1类物品，组织规模为0，可物化为私人物品。灌溉与排水工程、农田输配电工程等则属于第2类物品，即不同时具备非排他性和非竞争性，局限在小规模组织内，当使用成员增加时会减少其他人的消费，产生拥挤或者损耗。土地平整工程和土壤改良工程属于布坎南划分的第3类物品，在较大的规模组织内，具有很强的正外部性。农田生态环境治理以及农业环境保护项目属于纯公共物品范畴，即同时具有非排他性和非竞争性，属于布坎南划分的第5类公共物品。可见，高标准农田建设项目各分部工程的盈利性取决于不可分程度以及组织规模的界定。