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由于历史的原因，我国长期实行工商业电价补贴居民电价的交叉补贴制度。2012年3月5日，国务院总理温家宝在十一届全国人大五次会议上作政府工作报告时提出，稳妥推进电价改革，实施居民阶梯电价改革方案，逐步理顺煤电价格关系；7月1日，时经多年酝酿的阶梯电价在全国全面试行，以居民生活用电阶梯电价为起点，电价领域改革再迈出一步。
对于阶梯电价的由幕后走向台前，公众关注的焦点更多是在阶梯电价是不是变相涨价，谁将成为最大获利者，其制度本身是否合理？带着公众的诸多疑惑，《财经界》记者专访了国家电网能源研究院总经济师、高级工程师李英。
三大背景的趋势抉择
对居民用电实行阶梯电价，是价格领域的一项重大机制创新。阶梯电价的核心理念是要区分居民用电需求中的“基本”和“非基本”部分，对居民基本用电需求优先保障，实行较低电价；对非基本用电需求发挥市场调节作用，充分反映市场供求情况和资源稀缺程度。
对于为什么实行居民阶梯电价，李英认为，可以用三个大背景来解释。第一个背景就是我国的能源消耗增长较快，需要全民实现节能减排。比如在1978年，全国一次能耗是5.7亿吨标煤，到了2011年的一次能耗是34.8亿吨标煤，这期间增加了将近27亿吨标煤。从前16年来看，增加了7亿吨标煤，年均增长率是4.9%；后16年，增加了20亿吨标煤，年均增长率是6.3%。在后16年里面，“十一五”期间，年均的消费增长是6.6%，超过了16年的年均增速。也就是说“十一五”期间，我们用6.6%一次能源增长支撑了11.2%的年增长率，全国为节能减排做了大量的工作，政府也出台了大量的政策，确实起到了很大的作用，但是和规划相比，还多用了5.5亿吨标煤。这说明我们一次能源增加的消耗，实在是太快了。其中，居民虽然占的电量不是很大，但是它对整个负荷的增加影响很大。
第二个背景，我国居民用电接受补贴方式，是既不公平，也不可持续的。因为居民用电在供电电压等级里面，处于末端，它的供电成本是最高的。例如在1976年的时候，北京居民生活用电是一毛四分八，大工业用电是七分钱，所以，对比起来就是两倍的关系。但是随着电价的调整，逐步向居民用电倾斜。到了2010年，北京居民用电是四毛八分三，大工业用电的价格已经超过了居民，达到了七毛四分五厘六。居民的的电价是大工业电价的66%，所以整个价格关系就倒过来了，工业用电对居民进行补贴，收入高用的多得到的补贴多，显然不合理。目前居民用电价格与成本是倒挂的，还有四毛左右的空间。近几年电价调整的时候，对居民来讲，调整的也比较少。比如从2003年到2010年，全国居民电价调整，平均每年上调1%，但是大工业年均5.5%。近年来能源价格不断上涨，要把能源价格上涨全部由工商业来承担的话，最终影响的就是竞争力，反过来就是要影响居民的收入，所以这种影响是不可持续，这是第二个背景。
第三个背景，就是目前居民用电定价及调价的机制，已经不适应深化电价改革，也是不可持续的。我们以前居民用电调价，实行的是一个单一的平均加价，积累的电价矛盾是越来越多。这种交叉补贴，如果不解决或者不缓解的话，对于将来推行电价市场化会造成很大的阻碍，所以，实行阶梯电价新机制也是深化电价改革的一个必然的要求。
李英告诉记者，上述的三大背景决定了此次阶梯电价推行的必然，而且通过这次电价改革，可以相应地实现三个目标，第一促进节能减排，第二促进公平用电，第三促进电价改革。因此，对居民用电实行阶梯电价势在必行。
促进节能环保电价体系
我国是一个人口众多、能源短缺的国家，人均能源资源拥有量较低，石油、天然气人均资源量仅为世界平均水平的1/14左右，煤炭资源也只有世界平均水平的67%，淡水仅为28%。这种能源资源禀赋和环境容量的现实国情，决定了我国不能走国外发达国家能源高消费的道路，也决定了我国每个公民都应该树立节约能源的理念和意识。
“从世界范围看，阶梯电价是许多国家采用的一种电价计量方式，也是应对当前能源紧张环境恶化的一项有效措施，是节能环保电价体系的重要组成部分。”李英告诉记者，通过阶梯电价，实行结构性价差，能更好地引导社会民众形成一种合理科学的生活消费理念，提高社会全民的节能环保意识。
李英认为，由于资源和环境容量的稀缺性，经济社会发展到一定阶段，必然会受到资源和环境的双重制约。价格信号对调节供需、缓解资源和环境紧张起着重要“缓冲”作用，而我国现行“一刀切”的平均调价方式，已完全不能满足国家倡导的环保、低碳、节能发展模式的要求，同时在长期电力低价格下，公众形成的浪费能源的消费习惯也严重阻碍了我国经济的低碳、绿色和可持续发展。
阶梯电价政策又称之为“穷人电价”政策，从公平分担的原则来说，就是让有能力多消耗的人多支出，多消耗的那部分电价应该更高，然后用这部分来补贴低收入群体的用电。
合理阶梯体现公平负担
根据发改委公布的阶梯电价方案，居民每月的用电量分为三档，第一档是基本生活用电，第二档是正常用电，第三档是高质量用电。其中第一档电量按照覆盖80%居民的用电量来确定，第二档电量按照覆盖95%的居民家庭用电来确定。目前计划，第一档电价保持稳定，第二档电价升幅不低于每度5分钱，第三档电价要提高3毛钱。此外还增加了针对城乡低保户和五保户的免费档，各地根据实际情况设置10或15千瓦时免费电量。
“阶梯电价通过对电力消费的结构性分类，有针对性地对低收入群体进行低价优惠，对高收入群体实行更高价格，以避免高收入群体享受更多的不公平补贴。”李英表示，这样既能合理反映供电成本、推动合理、节约用电、促进节能减排、实现可持续发展的目的，又能兼顾不同收入水平居民的承受能力，尽可能地实现社会公平。
“阶梯电价这项改革是否能达到预期效果，关键是每档的电量确定为多少，特别是第一档电量最为关键。如果这个电量标准定得太低，必然造成民众用电成本增加。如果这个电量标准太高，又达不到阶梯电价政策的目标。”此外，李英认为，由于我国幅员辽阔，不同地区经济发展阶段、资源禀赋、收入水平等方面差异较大，所以不能全国执行统一电量标准，否则会造成更大的不公平。因此不同地区在制定各档电量时会存在一些差异，这是客观存在的。
峰谷分时可因地制宜
阶梯电价政策目的之一在于引导电力用户合理用电，提升电力系统运行效率。国家鼓励各地在推行居民阶梯电价的同时，出台峰谷分时电价政策。浙江省从2001年开始对居民用电实施峰谷分时电价，目前已有超过三分之一省份出台了峰谷分时电价办法。对于此次阶梯电价的全国试行，不少公众也提出能否同时试行峰谷分时，对此，李英表示，可以在阶梯电价的基础上试行峰谷分时，但是各地的情况不同，要因地制宜。
“峰谷分时阶梯电价对表计的要求比较高，不仅要把每月的用电量记清楚，还要记录每个时段的电量，人工是没法操作的，必须通过电表自动完成，但是表计更换是有周期的，需要分步实施。”李英说，对于有条件的地区，可以把阶梯电价逐步地过渡到峰谷分时阶梯电价，就相当于是在阶梯电价实施的基础之上，实施峰谷分时电价，也就是峰谷分时阶梯电价。
“阶梯电价，重点是要节约用电，公平用电和电价改革的问题，单一的峰谷电价解决不了这些问题，但峰谷电价能够用价格信号促进峰填谷，这样会降低电力的供应成本，同时也能够多利用低谷的电量。”李英告诉记者，一旦技术条件满足了，峰谷电价和阶梯电价这两个政策可以结合到一块，实施峰谷分时的阶梯电价，这是推行阶梯电价的一个目标，是可以实现的，两者也不矛盾。
“逢听必涨”实为“逢涨必听”
有人称居民阶梯电价“听证会”实际上是“听涨会”，并有人将阶梯电价调侃为“只知涨，不知改革”，对此，李英表示我国处在一个很特殊的背景下，若不改革涨得更快。
对于“听涨会”的观点我们怎么看，李英表示，首先要看到我们国家不仅是电价，整个能源价格还是偏低的。我们先按照汇率来算个帐，咱们的工业电价，在29个国家和地区当中，排名19位；居民的电价，27个国家当中，排名25位；成品油，不含税价格在29个国家和地区当中，排到第十位，但是含税的价格排到了17位，也是比较低的；天然气，工业用天然气，在25个国家和地区当中，排到了20位，民用的天然气价格排到了第25位，是最低的。当然有些人质疑说，我们人均收入排到了全世界100多位，如果按照收入来推算的话高多了。
李英告诉记者，我国的一次能源，特别是石油是依赖于进口的，去年的依赖度已经达到了56%；天燃气的依赖程度超过了16%；电煤进口，今年的近几个月，同比都超过了60%。但是我们在国际市场上进口的时候，不能说因为我们是发展中国家，我们的承受能力比较低，别人给我们的价格就会低。国际市场，是不会考虑承受能力的，你有钱你就买，没钱你就少买，或者是寻求其它能源进行替代。在国际市场上，能源的价格，其他大宗商品的价格，是不以购买力为标准来定价的。
2003年到2010年，国际原油价格年均增长18%左右，国际动力煤价格年均增长19%左右，我国五大发电集团电煤价格年均增长13%左右。从长远趋势看，整个国际市场化石燃料，都在处于上升的通道。在能源价格上涨的这样一个大环境，我们的改革，只能是提高能源企业的效率，降低成本，但是效率的提高，成本的降低，弥补不了一次能源上涨的幅度，所以改革只能使得能源价格的上涨趋缓，它不能够完全抑制能源价格的上涨。
考虑到物价及相关要素的全面上涨，电价必然会上涨。但水、电、气等作为影响民生的公共资源，具有普遍服务的性质，不可能像普通商品一样实行全面涨价。阶梯电价的核心是将用电价格按用电量的多少为标准进行的结构性细分调整，对节约用电、用电量少的家庭保持电价不变，甚至给予价格优惠，在物价全面上涨的背景下，实际上是对这部分群体的变相降价；而对用电量多甚至奢侈浪费者则给予惩罚性价格，以期推动实现公平、合理的负担机制。所以，无论怎样，它的燃料上涨了，你不能说听“涨”就是一个不合理的状态，听证会就是要确认价格上涨是不是合理的，企业经营成本是不是合规、合理、高效，要没有改革，咱们的能源价格上涨得更快。
电力改革任重道远
电价改革一直是电力体制改革最为核心和敏感的环节。对居民用电实行阶梯电价，代表了资源性产品价格改革的大方向，不仅对缓解能源供需矛盾、理顺电力价格关系、调节收入分配、促进社会公平可起到积极作用，更是培育居民节能理念、抑制不合理消耗、破解资源环境难题的重大机制创新，也可为水、天然气等其他资源性产品的阶梯价格改革积累经验。
虽然以居民生活用电阶梯电价为起点，电价领域改革再迈出一步。但在试行的过程中亦免不了众口难调。从各地听证会反映的情况看，一些受众也提出现行第一档电量基数以“户”为单位执行，这对于“一户多口”、“几代同堂”家庭显失公平。对此，李英认为这个问题主要难在操作方面，部分家庭人口数量经常流动变化，难以甄别，会大大增加操作成本和管理成本。鉴于上述情况，各地可以根据实际情况灵活妥善处理，因地制宜地采取了一些措施，有些地区规定，超过一定人口数量的家庭，经一定程序甄别和批准后可以申请加装电表等。
“政府在作出重大价格决策前，会充分征求社会各方面意见。实行居民阶梯电价，是政府从我国人口众多、资源紧缺的现实国情出发所作出的重要改革决定，旨在建立合理的居民电价机制，兼顾效率和公平，促进节能与减排。”李英说。
李英告诉记者，阶梯电价只是电价改革的一个步骤，也只是电力改革的一个组成部分，电力改革依旧任重道远。阶梯电价为理顺电价关系，促进电力市场化改革创造条件。但要实现发电和售电市场化，科学核定输配电价格，政府要加强监管，特别是对电网加强财务成本核算，建立健全资产核算和成本支出的信息披露制度，提高电网的效率和市场公平性，仍有很多工作要做。
对于阶梯电价的由幕后走向台前，公众关注的焦点更多是在阶梯电价是不是变相涨价，谁将成为最大获利者，其制度本身是否合理？带着公众的诸多疑惑，《财经界》记者专访了国家电网能源研究院总经济师、高级工程师李英。
三大背景的趋势抉择
对居民用电实行阶梯电价，是价格领域的一项重大机制创新。阶梯电价的核心理念是要区分居民用电需求中的“基本”和“非基本”部分，对居民基本用电需求优先保障，实行较低电价；对非基本用电需求发挥市场调节作用，充分反映市场供求情况和资源稀缺程度。
对于为什么实行居民阶梯电价，李英认为，可以用三个大背景来解释。第一个背景就是我国的能源消耗增长较快，需要全民实现节能减排。比如在1978年，全国一次能耗是5.7亿吨标煤，到了2011年的一次能耗是34.8亿吨标煤，这期间增加了将近27亿吨标煤。从前16年来看，增加了7亿吨标煤，年均增长率是4.9%；后16年，增加了20亿吨标煤，年均增长率是6.3%。在后16年里面，“十一五”期间，年均的消费增长是6.6%，超过了16年的年均增速。也就是说“十一五”期间，我们用6.6%一次能源增长支撑了11.2%的年增长率，全国为节能减排做了大量的工作，政府也出台了大量的政策，确实起到了很大的作用，但是和规划相比，还多用了5.5亿吨标煤。这说明我们一次能源增加的消耗，实在是太快了。其中，居民虽然占的电量不是很大，但是它对整个负荷的增加影响很大。
第二个背景，我国居民用电接受补贴方式，是既不公平，也不可持续的。因为居民用电在供电电压等级里面，处于末端，它的供电成本是最高的。例如在1976年的时候，北京居民生活用电是一毛四分八，大工业用电是七分钱，所以，对比起来就是两倍的关系。但是随着电价的调整，逐步向居民用电倾斜。到了2010年，北京居民用电是四毛八分三，大工业用电的价格已经超过了居民，达到了七毛四分五厘六。居民的的电价是大工业电价的66%，所以整个价格关系就倒过来了，工业用电对居民进行补贴，收入高用的多得到的补贴多，显然不合理。目前居民用电价格与成本是倒挂的，还有四毛左右的空间。近几年电价调整的时候，对居民来讲，调整的也比较少。比如从2003年到2010年，全国居民电价调整，平均每年上调1%，但是大工业年均5.5%。近年来能源价格不断上涨，要把能源价格上涨全部由工商业来承担的话，最终影响的就是竞争力，反过来就是要影响居民的收入，所以这种影响是不可持续，这是第二个背景。
第三个背景，就是目前居民用电定价及调价的机制，已经不适应深化电价改革，也是不可持续的。我们以前居民用电调价，实行的是一个单一的平均加价，积累的电价矛盾是越来越多。这种交叉补贴，如果不解决或者不缓解的话，对于将来推行电价市场化会造成很大的阻碍，所以，实行阶梯电价新机制也是深化电价改革的一个必然的要求。
李英告诉记者，上述的三大背景决定了此次阶梯电价推行的必然，而且通过这次电价改革，可以相应地实现三个目标，第一促进节能减排，第二促进公平用电，第三促进电价改革。因此，对居民用电实行阶梯电价势在必行。
促进节能环保电价体系
我国是一个人口众多、能源短缺的国家，人均能源资源拥有量较低，石油、天然气人均资源量仅为世界平均水平的1/14左右，煤炭资源也只有世界平均水平的67%，淡水仅为28%。这种能源资源禀赋和环境容量的现实国情，决定了我国不能走国外发达国家能源高消费的道路，也决定了我国每个公民都应该树立节约能源的理念和意识。
“从世界范围看，阶梯电价是许多国家采用的一种电价计量方式，也是应对当前能源紧张环境恶化的一项有效措施，是节能环保电价体系的重要组成部分。”李英告诉记者，通过阶梯电价，实行结构性价差，能更好地引导社会民众形成一种合理科学的生活消费理念，提高社会全民的节能环保意识。
李英认为，由于资源和环境容量的稀缺性，经济社会发展到一定阶段，必然会受到资源和环境的双重制约。价格信号对调节供需、缓解资源和环境紧张起着重要“缓冲”作用，而我国现行“一刀切”的平均调价方式，已完全不能满足国家倡导的环保、低碳、节能发展模式的要求，同时在长期电力低价格下，公众形成的浪费能源的消费习惯也严重阻碍了我国经济的低碳、绿色和可持续发展。
阶梯电价政策又称之为“穷人电价”政策，从公平分担的原则来说，就是让有能力多消耗的人多支出，多消耗的那部分电价应该更高，然后用这部分来补贴低收入群体的用电。
合理阶梯体现公平负担
根据发改委公布的阶梯电价方案，居民每月的用电量分为三档，第一档是基本生活用电，第二档是正常用电，第三档是高质量用电。其中第一档电量按照覆盖80%居民的用电量来确定，第二档电量按照覆盖95%的居民家庭用电来确定。目前计划，第一档电价保持稳定，第二档电价升幅不低于每度5分钱，第三档电价要提高3毛钱。此外还增加了针对城乡低保户和五保户的免费档，各地根据实际情况设置10或15千瓦时免费电量。
“阶梯电价通过对电力消费的结构性分类，有针对性地对低收入群体进行低价优惠，对高收入群体实行更高价格，以避免高收入群体享受更多的不公平补贴。”李英表示，这样既能合理反映供电成本、推动合理、节约用电、促进节能减排、实现可持续发展的目的，又能兼顾不同收入水平居民的承受能力，尽可能地实现社会公平。
“阶梯电价这项改革是否能达到预期效果，关键是每档的电量确定为多少，特别是第一档电量最为关键。如果这个电量标准定得太低，必然造成民众用电成本增加。如果这个电量标准太高，又达不到阶梯电价政策的目标。”此外，李英认为，由于我国幅员辽阔，不同地区经济发展阶段、资源禀赋、收入水平等方面差异较大，所以不能全国执行统一电量标准，否则会造成更大的不公平。因此不同地区在制定各档电量时会存在一些差异，这是客观存在的。
峰谷分时可因地制宜
阶梯电价政策目的之一在于引导电力用户合理用电，提升电力系统运行效率。国家鼓励各地在推行居民阶梯电价的同时，出台峰谷分时电价政策。浙江省从2001年开始对居民用电实施峰谷分时电价，目前已有超过三分之一省份出台了峰谷分时电价办法。对于此次阶梯电价的全国试行，不少公众也提出能否同时试行峰谷分时，对此，李英表示，可以在阶梯电价的基础上试行峰谷分时，但是各地的情况不同，要因地制宜。
“峰谷分时阶梯电价对表计的要求比较高，不仅要把每月的用电量记清楚，还要记录每个时段的电量，人工是没法操作的，必须通过电表自动完成，但是表计更换是有周期的，需要分步实施。”李英说，对于有条件的地区，可以把阶梯电价逐步地过渡到峰谷分时阶梯电价，就相当于是在阶梯电价实施的基础之上，实施峰谷分时电价，也就是峰谷分时阶梯电价。
“阶梯电价，重点是要节约用电，公平用电和电价改革的问题，单一的峰谷电价解决不了这些问题，但峰谷电价能够用价格信号促进峰填谷，这样会降低电力的供应成本，同时也能够多利用低谷的电量。”李英告诉记者，一旦技术条件满足了，峰谷电价和阶梯电价这两个政策可以结合到一块，实施峰谷分时的阶梯电价，这是推行阶梯电价的一个目标，是可以实现的，两者也不矛盾。
“逢听必涨”实为“逢涨必听”
有人称居民阶梯电价“听证会”实际上是“听涨会”，并有人将阶梯电价调侃为“只知涨，不知改革”，对此，李英表示我国处在一个很特殊的背景下，若不改革涨得更快。
对于“听涨会”的观点我们怎么看，李英表示，首先要看到我们国家不仅是电价，整个能源价格还是偏低的。我们先按照汇率来算个帐，咱们的工业电价，在29个国家和地区当中，排名19位；居民的电价，27个国家当中，排名25位；成品油，不含税价格在29个国家和地区当中，排到第十位，但是含税的价格排到了17位，也是比较低的；天然气，工业用天然气，在25个国家和地区当中，排到了20位，民用的天然气价格排到了第25位，是最低的。当然有些人质疑说，我们人均收入排到了全世界100多位，如果按照收入来推算的话高多了。
李英告诉记者，我国的一次能源，特别是石油是依赖于进口的，去年的依赖度已经达到了56%；天燃气的依赖程度超过了16%；电煤进口，今年的近几个月，同比都超过了60%。但是我们在国际市场上进口的时候，不能说因为我们是发展中国家，我们的承受能力比较低，别人给我们的价格就会低。国际市场，是不会考虑承受能力的，你有钱你就买，没钱你就少买，或者是寻求其它能源进行替代。在国际市场上，能源的价格，其他大宗商品的价格，是不以购买力为标准来定价的。
2003年到2010年，国际原油价格年均增长18%左右，国际动力煤价格年均增长19%左右，我国五大发电集团电煤价格年均增长13%左右。从长远趋势看，整个国际市场化石燃料，都在处于上升的通道。在能源价格上涨的这样一个大环境，我们的改革，只能是提高能源企业的效率，降低成本，但是效率的提高，成本的降低，弥补不了一次能源上涨的幅度，所以改革只能使得能源价格的上涨趋缓，它不能够完全抑制能源价格的上涨。
考虑到物价及相关要素的全面上涨，电价必然会上涨。但水、电、气等作为影响民生的公共资源，具有普遍服务的性质，不可能像普通商品一样实行全面涨价。阶梯电价的核心是将用电价格按用电量的多少为标准进行的结构性细分调整，对节约用电、用电量少的家庭保持电价不变，甚至给予价格优惠，在物价全面上涨的背景下，实际上是对这部分群体的变相降价；而对用电量多甚至奢侈浪费者则给予惩罚性价格，以期推动实现公平、合理的负担机制。所以，无论怎样，它的燃料上涨了，你不能说听“涨”就是一个不合理的状态，听证会就是要确认价格上涨是不是合理的，企业经营成本是不是合规、合理、高效，要没有改革，咱们的能源价格上涨得更快。
电力改革任重道远
电价改革一直是电力体制改革最为核心和敏感的环节。对居民用电实行阶梯电价，代表了资源性产品价格改革的大方向，不仅对缓解能源供需矛盾、理顺电力价格关系、调节收入分配、促进社会公平可起到积极作用，更是培育居民节能理念、抑制不合理消耗、破解资源环境难题的重大机制创新，也可为水、天然气等其他资源性产品的阶梯价格改革积累经验。
虽然以居民生活用电阶梯电价为起点，电价领域改革再迈出一步。但在试行的过程中亦免不了众口难调。从各地听证会反映的情况看，一些受众也提出现行第一档电量基数以“户”为单位执行，这对于“一户多口”、“几代同堂”家庭显失公平。对此，李英认为这个问题主要难在操作方面，部分家庭人口数量经常流动变化，难以甄别，会大大增加操作成本和管理成本。鉴于上述情况，各地可以根据实际情况灵活妥善处理，因地制宜地采取了一些措施，有些地区规定，超过一定人口数量的家庭，经一定程序甄别和批准后可以申请加装电表等。
“政府在作出重大价格决策前，会充分征求社会各方面意见。实行居民阶梯电价，是政府从我国人口众多、资源紧缺的现实国情出发所作出的重要改革决定，旨在建立合理的居民电价机制，兼顾效率和公平，促进节能与减排。”李英说。
李英告诉记者，阶梯电价只是电价改革的一个步骤，也只是电力改革的一个组成部分，电力改革依旧任重道远。阶梯电价为理顺电价关系，促进电力市场化改革创造条件。但要实现发电和售电市场化，科学核定输配电价格，政府要加强监管，特别是对电网加强财务成本核算，建立健全资产核算和成本支出的信息披露制度，提高电网的效率和市场公平性，仍有很多工作要做。