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超期羁押与刑讯逼供、律师辩护难一起曾在全国人大执法大检查中被列为我国刑事诉讼法执行过程中的三大难题。超期羁押不但侵犯犯罪嫌疑人、被告人的人身权利，更会给其亲属造成不必要的负担与痛苦。为了有效预防和纠正超期羁押，维护在押犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，需要准确掌握在押犯罪嫌疑人、被告人的羁押期限。2014年3月3日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合印发了《关于羁押犯罪嫌疑人、被告人实行换押和羁押期限变更通知制度的通知》（公监管〔2014〕96号）（以下简称《通知》），为了更好地完善换押和羁押期限变更通知制度，现将制度执行中遇到的困难和问题进行总结分析，并提出若干解决建议。
一、换押制度的飞跃
《通知》的出台，无疑是换押制度的一次巨大飞跃。
1.扩大了换押的范围
1999年出台的《关于羁押犯罪嫌疑人、被告人实行换押制度的通知》中规定，“凡在同一诉讼阶段内办案部门改变的，如刑事拘留转逮捕的；案件改变管辖的；人民检察院侦查部门移送审查起诉部门的；在法庭审判过程中，人民检察院建议补充侦查的，以及补充侦查完毕后移送人民法院的，不需要办理换押手续”，只需要“及时书面通知看守所”。但2014年3月3日的《通知》则明确，“审理过程中，人民检察院建议补充侦查，人民法院决定延期审理的，以及人民检察院补充侦查完毕后提请人民法院恢复审理的”以及“在侦查、审查起诉以及审判阶段改变办案机关的”，办案机关应当办理换押手续。这明显扩大了换押的范围。
2.加强办案机关之间的互相约束
1999年出台的通知规定，《换押证》中的法定起止期限由接收机关填写并送达看守所，移送机关只需要将《换押证》随案移送接收机关。这往往导致接收机关延迟送达换押证时，看守所对案件的办理进展并不知情，而对案件是否存在超期情形也无从掌握。移送单位开出换押证并随按移送接收单位后，往往认为办案程序已经完成，而接收单位通常并未“立即”将换押证送交看守所办理换押手续，从而导致看守所及监所检察部门认为案件仍在原办案机关，这样就造成移送机关办案期限延长，有的甚至造成超期羁押。
二、公检法各机关在换押和羁押期限变更通知方面存在的问题
（1）侦查、审查起诉、审判各阶段均存在案件到期须进行换押而未履行换押手续的案件，公检法各机关不同程度上均存在换押不及时的现象。不按时履行换押手续造成的结果就是看守所系统显示该案件属于超期羁押案件（隐性超期羁押），案件的犯罪嫌疑人或者被告人也不能及时了解自身所处的办案阶段，甚至可能造成实质的超期羁押。
（2）公检法各机关在案件某些阶段仍然存在不换押的情形，这类情形主要存在于审查起诉中的退回公安补充侦查、审判中的退回检察院补充侦查、一审判决后提起上诉等阶段，不进行换押导致的结果是案件所处阶段不明，权责不清，不利于维护在押人员合法权益。
（3）对于《通知》所要求的移送机关也须进行换押的规定，公检法各机关执行落实不到位，目前仍然在执行由接收机关进行换押的老规定。
（4）看守所方面也存在没有严格落实换押登记制度，对于没有及時换押和送达羁押期限变更通知书的案件仍然允许办案机关提讯，没有严格执行《通知》的要求。
三、公检法各机关落实换押和羁押期限变更通知制度不力的原因分析
（1）各办案部门在思想上对换押和羁押期限变更通知制度不够重视，实践中存在着重视案件实体，忽视案件程序的错误倾向，没有认识到换押不及时、不换押可能引发超期羁押的严重后果。部分承办人员存在着懒惰思想，对于办理换押手续这类并不复杂的程序性问题不予重视，能拖则拖，尤其是办案机关因为履行新的换押手续和羁押期限变更通知制度过于繁杂，为图省事还按照原来的办法执行。
（2）国家法律法规也没有对此类行为有强制性的惩罚措施，监所检察部门对此也没有强有力的监督手段，看守所作为羁押机关和羁押场所因为很多工作受制于办案机关，因此对办案机关不履行换押手续和羁押期限变更义务也无能为力，更加助长了此类错误倾向。
（3）对于《通知》所更新的相关换押和羁押期限变更通知制度各机关也反映了执行上存在的困难。例如现有办案系统无法生成《通知》所列的《换押证》、《变更羁押期限通知书》、《提讯提解证》等制式文书。又如法院审理阶段退回检察院补充侦查的，检察院依《通知》还要办理换押，但检察院的办案系统已在该案提起公诉时进入办结状态，无法重启系统。再如法院审理阶段退回检察院补充侦查的，法院依《通知》也要办理换押，案件回到检方，法院无法再提审该人，与现有司法实践有较大出入。
（4）公检法办案机关部分承办人认为《通知》所要求的换押手续过于复杂，一个案件走完基本的刑事诉讼流程，起码需要进行两次换押，每次换押需要填写5联换押证，如果诉讼中出现“程序倒流”时又要进行一次新的换押，这种来回往复频繁的换押，都要填写换押证，都需要送达和履行告知手续，需要耗费大量的司法资源。
四、对落实换押和羁押期限变更通知制度的几点建议
（1）公检法各办案机关应当对《通知》所规定的内容加以重视，充分认识到换押和羁押期限变更通知制度对于防止超期羁押、保障看守所、监所检察部门以及在押人员的知情权、维护在押人员合法权益的重要意义。鉴于该《通知》目前的约束力不够，建议能够在更高层面（例如最高法、最高检分别出台相关司法解释）对换押制度羁押期限变更通知制度进行规范，上到保障在押人员知情权的高度，保障监所检察部门对于羁押期限进行有效监督。
（2）对于不严格按照《通知》规定及时履行换押手续和进行羁押期限变更通知的办案人员应当明确责任并制定相关的惩戒性措施，例如系统如显示此人处于超期羁押状态就应当追究相关人员超期羁押的责任，并将及时履行换押手续案件率作为考核的一大指标。
（3）建议各办案部门系统尽快对《通知》所采用的换押和通知文书进行更新，解决目前办案系统无法使用新换押证和羁押期限变更通知文书的局面。对于法院审判阶段退回检察院补充侦查过程中所涉及的系统无法重启等相关问题，应当由法检相关部门联合技术部门协商解决。
（4）鉴于有办案部门反映《通知》所规定的换押证过于复杂的问题，建议上级部门对换押手续进行简化，目前在重庆及山东青岛等地试行的公检法通用的提讯、提解、换押“一证通”制度，有效地避免了期限重叠和脱节现象的发生，节约了司法成本，提高了办案效率，值得我们学习借鉴。
（作者单位：北京市密云县人民检察院）
一、换押制度的飞跃
《通知》的出台，无疑是换押制度的一次巨大飞跃。
1.扩大了换押的范围
1999年出台的《关于羁押犯罪嫌疑人、被告人实行换押制度的通知》中规定，“凡在同一诉讼阶段内办案部门改变的，如刑事拘留转逮捕的；案件改变管辖的；人民检察院侦查部门移送审查起诉部门的；在法庭审判过程中，人民检察院建议补充侦查的，以及补充侦查完毕后移送人民法院的，不需要办理换押手续”，只需要“及时书面通知看守所”。但2014年3月3日的《通知》则明确，“审理过程中，人民检察院建议补充侦查，人民法院决定延期审理的，以及人民检察院补充侦查完毕后提请人民法院恢复审理的”以及“在侦查、审查起诉以及审判阶段改变办案机关的”，办案机关应当办理换押手续。这明显扩大了换押的范围。
2.加强办案机关之间的互相约束
1999年出台的通知规定，《换押证》中的法定起止期限由接收机关填写并送达看守所，移送机关只需要将《换押证》随案移送接收机关。这往往导致接收机关延迟送达换押证时，看守所对案件的办理进展并不知情，而对案件是否存在超期情形也无从掌握。移送单位开出换押证并随按移送接收单位后，往往认为办案程序已经完成，而接收单位通常并未“立即”将换押证送交看守所办理换押手续，从而导致看守所及监所检察部门认为案件仍在原办案机关，这样就造成移送机关办案期限延长，有的甚至造成超期羁押。
二、公检法各机关在换押和羁押期限变更通知方面存在的问题
（1）侦查、审查起诉、审判各阶段均存在案件到期须进行换押而未履行换押手续的案件，公检法各机关不同程度上均存在换押不及时的现象。不按时履行换押手续造成的结果就是看守所系统显示该案件属于超期羁押案件（隐性超期羁押），案件的犯罪嫌疑人或者被告人也不能及时了解自身所处的办案阶段，甚至可能造成实质的超期羁押。
（2）公检法各机关在案件某些阶段仍然存在不换押的情形，这类情形主要存在于审查起诉中的退回公安补充侦查、审判中的退回检察院补充侦查、一审判决后提起上诉等阶段，不进行换押导致的结果是案件所处阶段不明，权责不清，不利于维护在押人员合法权益。
（3）对于《通知》所要求的移送机关也须进行换押的规定，公检法各机关执行落实不到位，目前仍然在执行由接收机关进行换押的老规定。
（4）看守所方面也存在没有严格落实换押登记制度，对于没有及時换押和送达羁押期限变更通知书的案件仍然允许办案机关提讯，没有严格执行《通知》的要求。
三、公检法各机关落实换押和羁押期限变更通知制度不力的原因分析
（1）各办案部门在思想上对换押和羁押期限变更通知制度不够重视，实践中存在着重视案件实体，忽视案件程序的错误倾向，没有认识到换押不及时、不换押可能引发超期羁押的严重后果。部分承办人员存在着懒惰思想，对于办理换押手续这类并不复杂的程序性问题不予重视，能拖则拖，尤其是办案机关因为履行新的换押手续和羁押期限变更通知制度过于繁杂，为图省事还按照原来的办法执行。
（2）国家法律法规也没有对此类行为有强制性的惩罚措施，监所检察部门对此也没有强有力的监督手段，看守所作为羁押机关和羁押场所因为很多工作受制于办案机关，因此对办案机关不履行换押手续和羁押期限变更义务也无能为力，更加助长了此类错误倾向。
（3）对于《通知》所更新的相关换押和羁押期限变更通知制度各机关也反映了执行上存在的困难。例如现有办案系统无法生成《通知》所列的《换押证》、《变更羁押期限通知书》、《提讯提解证》等制式文书。又如法院审理阶段退回检察院补充侦查的，检察院依《通知》还要办理换押，但检察院的办案系统已在该案提起公诉时进入办结状态，无法重启系统。再如法院审理阶段退回检察院补充侦查的，法院依《通知》也要办理换押，案件回到检方，法院无法再提审该人，与现有司法实践有较大出入。
（4）公检法办案机关部分承办人认为《通知》所要求的换押手续过于复杂，一个案件走完基本的刑事诉讼流程，起码需要进行两次换押，每次换押需要填写5联换押证，如果诉讼中出现“程序倒流”时又要进行一次新的换押，这种来回往复频繁的换押，都要填写换押证，都需要送达和履行告知手续，需要耗费大量的司法资源。
四、对落实换押和羁押期限变更通知制度的几点建议
（1）公检法各办案机关应当对《通知》所规定的内容加以重视，充分认识到换押和羁押期限变更通知制度对于防止超期羁押、保障看守所、监所检察部门以及在押人员的知情权、维护在押人员合法权益的重要意义。鉴于该《通知》目前的约束力不够，建议能够在更高层面（例如最高法、最高检分别出台相关司法解释）对换押制度羁押期限变更通知制度进行规范，上到保障在押人员知情权的高度，保障监所检察部门对于羁押期限进行有效监督。
（2）对于不严格按照《通知》规定及时履行换押手续和进行羁押期限变更通知的办案人员应当明确责任并制定相关的惩戒性措施，例如系统如显示此人处于超期羁押状态就应当追究相关人员超期羁押的责任，并将及时履行换押手续案件率作为考核的一大指标。
（3）建议各办案部门系统尽快对《通知》所采用的换押和通知文书进行更新，解决目前办案系统无法使用新换押证和羁押期限变更通知文书的局面。对于法院审判阶段退回检察院补充侦查过程中所涉及的系统无法重启等相关问题，应当由法检相关部门联合技术部门协商解决。
（4）鉴于有办案部门反映《通知》所规定的换押证过于复杂的问题，建议上级部门对换押手续进行简化，目前在重庆及山东青岛等地试行的公检法通用的提讯、提解、换押“一证通”制度，有效地避免了期限重叠和脱节现象的发生，节约了司法成本，提高了办案效率，值得我们学习借鉴。
（作者单位：北京市密云县人民检察院）