论文部分内容阅读
推进形成主体功能区，就是对国土空间开发的一种战略性、前瞻性、基础性的谋划，区分主体功能开发，才能实现科学发展。
推进形成主体功能区，是落实科学发展观的重要途径，是关系全体人民特别是中华民族永续发展的大计。
到了应该好好规划一下我们这片家园的时候了
既要使我们这代人的生活更幸福，也要给我们的子孙留下更多“净土”。我们每个人都有自己的家。每个家庭不管是富裕的，还是贫穷的，都会精心或大体设计一下在哪里睡觉、哪里吃饭、哪里学习、哪里起居甚至在哪里养花，也就是会规划一下每个房间或每块空间到底干什么用。我国960万平方公里的陆地国土空间及广大的海域国土空间，是我们中华民族生存发展的家园。这片家园，不仅是我们当代人的，也是我们子孙的。要使我们的家园更美好，使我们这代人的生活更幸福，也为了给我们的子孙留下更多的“净土”，我们到了应该好好规划一下我们这片家园到底应该如何开发建设的时候了。
推进形成主体功能区，就是对国土空间开发的一种战略性、前瞻性、基础性的谋划，通过明确我国960万平方公里的陆地国土上，哪些空间应该优化或重点地推进大规模、高强度的工业化城镇化开发，从而形成少数以生产工业品和服务产品、集聚人口和经济为主体功能的城市化地区；哪些空间应该限制或禁止大规模、高强度的工业化城镇化开发，从而形成更多的以生产农产品、保障国家农产品供给安全为主体功能的农业地区；或以生产生态产品、保障国家生态安全为主体功能的生态地区。
要防止再犯主体功能错位的错误
区分主体功能开发，才能实现科学发展。从开发内容上，可以把我国的国土空间划分为三类：以提供工业品和服务产品为主体功能的空间就是城市化地区，以提供农产品为主体功能的空间就是农村地区，以提供生态产品为主体功能的空间就是生态地区。优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发，是指大规模、高强度的工业化城镇化开发，而不是一般意义上的资源开发，更不等于发展。对一些国土空间限制或禁止大规模、高强度的工业化城镇化开发，是为了保障这些国土空间的主体功能，保持并提高这些国土空间提供农产品、提供生态产品的能力。
区分主体功能进行开发并不是完全摒弃其他辅助或次要功能。提供工业品和服务产品的城市化地区，也必须保留一定面积的农田和绿色生态空间；农业地区、生态地区也必须提供服务产品，也可以提供一些资源环境允许的工业品。但一定空间单元功能的主次不分，就会带来不良后果。我国一些草原之所以退化、沙化，除了全球气候变暖的大背景外，超载放牧也是重要原因之一。我国耕地之所以减少过多过快，一个重要原因是没有区分农村地区的主体功能。
推进形成主体功能区，就是要防止再犯这类主体功能错位的错误，使我们这片并不宽裕的家园的每块空间，都能承担它最应该承担的主体功能，创造更大的效益，实现全国的以及每块国土空间的人口、经济、资源环境之间的空间均衡。
补上生态产品短缺这条“短腿”
生态产品也是产品，提供生态产品也是发展。认识推进形成主体功能区的必要性，必须认识生态产品。人的需求，不仅包括对农产品、工业品和服务产品的需求，也包括对清新空气、清洁水源、惬意环境、舒适气候等生态产品的需求。
提供生态产品也是发展的应有内涵。在一些地区禁止或限制大规模、高强度的工业化城镇化开发，建设生态功能区，保障大区域的甚至全国、全球的生态系统稳定，这就是发展，就是把发展作为了第一要务，而且是真正的科学发展。
生态产品与农产品、工业品、服务产品的区别是，按目前的经济理论和统计，还难以衡量其价值和价格。我们所说的建立生态环境补偿机制，对生态地区的所谓“补偿”，其实是政府代表全国人民购买生态地区生产的生态产品，是一种交换，而不应该是什么“补偿”。
总体上看，我国提供农产品、工业品和服务产品的能力迅速增强，但提供生态产品、特别是提供优质生态产品的能力却在不断减弱。推进形成主体功能区，就是要把增强生态产品的生产能力作为经济社会发展的重要任务之一，补上生态产品短缺这条“短腿”。
必须再培育形成若干经济和人口密集区
根据资源环境承载能力、开发强度和发展潜力划分主体功能区。不同的国土空间，自然状况不同，适宜开发的内容不同。海拔很高、地形复杂、气候变化异常的地区以及山地、高原、沙漠化的盆地等，不适宜大规模、高强度的工业化城镇化开发，甚至不适宜高强度的农牧业开发。然而，这类国土空间对维护我国乃至全球的生态系统稳定性具有不可替代的作用，开发可能会带来一些眼前的收益，但不当或过度开发对生态系统的破坏，对生产生态产品能力造成的损害，可能需要几十年甚至几代人的努力才能修复。这样的空间，就要作为禁止或限制开发的生态地区。
平原地区、耕地，适宜进行工业化城镇化开发，但要保障国家的农产品供给安全，必须守住18亿亩的耕地，不应该都开发。所以，基本农田、耕地和其他主要提供农产品的空间，都要作为禁止或限制开发的农业地区。
我国一些地区的开发强度已经较高。这类开发强度已经较高、资源环境问题更加突出的城市化地区，应该实行优化开发。
我国未来将有15亿以上的人口，我们不能像美国、日本那样仅有三大城市圈（经济和人口密集区），更不能像英国、法国、韩国那样，仅有一个大的城市圈。我们必须再培育形成若干经济和人口密集区。这既是落实西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先的区域发展总体战略的需要，也是避免经济和人口过于依赖少数区域，减轻其人口、资源、环境压力的需要。这类有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚经济和人口条件较好的地区，应该作为未来的城市化地区，进行重点开发。
建立分类评价、考核体系
推进形成主体功能区，关键要形成利益导向机制和精细化管理制度。经济政策是空间开发的利益导向。要建立以基本公共服务均等化为目标，适应主体功能区要求的公共财政体制，逐步增加专门用于限制开发的农村地区、生态地区的一般性转移支付规模。要实行按领域安排与按主体功能区安排相结合的政府投资政策。要实行按主体功能区定位进行分类管理的产业政策，制定和实施适用于不同主体功能区发展定位的产业指导目录，对不同主体功能区的投资项目实行不同的占地、耗能、耗水和排放标准。要实行差别化的土地政策，严格控制优化开发区域建设用地规模，适当扩大重点开发区域建设用地规模，对限制开发和禁止开发区域实行更严格的土地用途管制。要按照主体功能定位引导人口有序流动并定居。要根据主体功能定位和环境容量，实行分类管理的环境政策等等。
法律法规是空间开发的行为准则。要加快立法进程，健全有利于推进形成主体功能区的法律体系并严格执法。
规划体系是空间开发的行为规范。要推进规划体制改革，形成以主体功能区规划为基础，各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。
绩效考核是空间开发的评价导向。要建立和完善全面落实科学发展观，符合推进形成主体功能区要求的分类评价、分类考核的体系。（作者为国家发改委副秘书长、全国主体功能区规划编制领导小组办公室主任）
延伸阅读
主体功能区从构想到操作
自从2005年通过的“十一五”规划建议首次提出“主体功能区”概念以来，有关这一概念的理论与操作问题受到广泛关注。
2006年通过的《“十一五”规划纲要》提出：“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。”
2007年7月26日，国务院公布了《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》，这标志着主体功能区进入全面启动阶段。
2007年10月，党的十七大进一步明确提出，到2020年，要基本形成主体功能区布局。（曾金胜整理）
推进形成主体功能区，是落实科学发展观的重要途径，是关系全体人民特别是中华民族永续发展的大计。
到了应该好好规划一下我们这片家园的时候了
既要使我们这代人的生活更幸福，也要给我们的子孙留下更多“净土”。我们每个人都有自己的家。每个家庭不管是富裕的，还是贫穷的，都会精心或大体设计一下在哪里睡觉、哪里吃饭、哪里学习、哪里起居甚至在哪里养花，也就是会规划一下每个房间或每块空间到底干什么用。我国960万平方公里的陆地国土空间及广大的海域国土空间，是我们中华民族生存发展的家园。这片家园，不仅是我们当代人的，也是我们子孙的。要使我们的家园更美好，使我们这代人的生活更幸福，也为了给我们的子孙留下更多的“净土”，我们到了应该好好规划一下我们这片家园到底应该如何开发建设的时候了。
推进形成主体功能区，就是对国土空间开发的一种战略性、前瞻性、基础性的谋划，通过明确我国960万平方公里的陆地国土上，哪些空间应该优化或重点地推进大规模、高强度的工业化城镇化开发，从而形成少数以生产工业品和服务产品、集聚人口和经济为主体功能的城市化地区；哪些空间应该限制或禁止大规模、高强度的工业化城镇化开发，从而形成更多的以生产农产品、保障国家农产品供给安全为主体功能的农业地区；或以生产生态产品、保障国家生态安全为主体功能的生态地区。
要防止再犯主体功能错位的错误
区分主体功能开发，才能实现科学发展。从开发内容上，可以把我国的国土空间划分为三类：以提供工业品和服务产品为主体功能的空间就是城市化地区，以提供农产品为主体功能的空间就是农村地区，以提供生态产品为主体功能的空间就是生态地区。优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发，是指大规模、高强度的工业化城镇化开发，而不是一般意义上的资源开发，更不等于发展。对一些国土空间限制或禁止大规模、高强度的工业化城镇化开发，是为了保障这些国土空间的主体功能，保持并提高这些国土空间提供农产品、提供生态产品的能力。
区分主体功能进行开发并不是完全摒弃其他辅助或次要功能。提供工业品和服务产品的城市化地区，也必须保留一定面积的农田和绿色生态空间；农业地区、生态地区也必须提供服务产品，也可以提供一些资源环境允许的工业品。但一定空间单元功能的主次不分，就会带来不良后果。我国一些草原之所以退化、沙化，除了全球气候变暖的大背景外，超载放牧也是重要原因之一。我国耕地之所以减少过多过快，一个重要原因是没有区分农村地区的主体功能。
推进形成主体功能区，就是要防止再犯这类主体功能错位的错误，使我们这片并不宽裕的家园的每块空间，都能承担它最应该承担的主体功能，创造更大的效益，实现全国的以及每块国土空间的人口、经济、资源环境之间的空间均衡。
补上生态产品短缺这条“短腿”
生态产品也是产品，提供生态产品也是发展。认识推进形成主体功能区的必要性，必须认识生态产品。人的需求，不仅包括对农产品、工业品和服务产品的需求，也包括对清新空气、清洁水源、惬意环境、舒适气候等生态产品的需求。
提供生态产品也是发展的应有内涵。在一些地区禁止或限制大规模、高强度的工业化城镇化开发，建设生态功能区，保障大区域的甚至全国、全球的生态系统稳定，这就是发展，就是把发展作为了第一要务，而且是真正的科学发展。
生态产品与农产品、工业品、服务产品的区别是，按目前的经济理论和统计，还难以衡量其价值和价格。我们所说的建立生态环境补偿机制，对生态地区的所谓“补偿”，其实是政府代表全国人民购买生态地区生产的生态产品，是一种交换，而不应该是什么“补偿”。
总体上看，我国提供农产品、工业品和服务产品的能力迅速增强，但提供生态产品、特别是提供优质生态产品的能力却在不断减弱。推进形成主体功能区，就是要把增强生态产品的生产能力作为经济社会发展的重要任务之一，补上生态产品短缺这条“短腿”。
必须再培育形成若干经济和人口密集区
根据资源环境承载能力、开发强度和发展潜力划分主体功能区。不同的国土空间，自然状况不同，适宜开发的内容不同。海拔很高、地形复杂、气候变化异常的地区以及山地、高原、沙漠化的盆地等，不适宜大规模、高强度的工业化城镇化开发，甚至不适宜高强度的农牧业开发。然而，这类国土空间对维护我国乃至全球的生态系统稳定性具有不可替代的作用，开发可能会带来一些眼前的收益，但不当或过度开发对生态系统的破坏，对生产生态产品能力造成的损害，可能需要几十年甚至几代人的努力才能修复。这样的空间，就要作为禁止或限制开发的生态地区。
平原地区、耕地，适宜进行工业化城镇化开发，但要保障国家的农产品供给安全，必须守住18亿亩的耕地，不应该都开发。所以，基本农田、耕地和其他主要提供农产品的空间，都要作为禁止或限制开发的农业地区。
我国一些地区的开发强度已经较高。这类开发强度已经较高、资源环境问题更加突出的城市化地区，应该实行优化开发。
我国未来将有15亿以上的人口，我们不能像美国、日本那样仅有三大城市圈（经济和人口密集区），更不能像英国、法国、韩国那样，仅有一个大的城市圈。我们必须再培育形成若干经济和人口密集区。这既是落实西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先的区域发展总体战略的需要，也是避免经济和人口过于依赖少数区域，减轻其人口、资源、环境压力的需要。这类有一定经济基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚经济和人口条件较好的地区，应该作为未来的城市化地区，进行重点开发。
建立分类评价、考核体系
推进形成主体功能区，关键要形成利益导向机制和精细化管理制度。经济政策是空间开发的利益导向。要建立以基本公共服务均等化为目标，适应主体功能区要求的公共财政体制，逐步增加专门用于限制开发的农村地区、生态地区的一般性转移支付规模。要实行按领域安排与按主体功能区安排相结合的政府投资政策。要实行按主体功能区定位进行分类管理的产业政策，制定和实施适用于不同主体功能区发展定位的产业指导目录，对不同主体功能区的投资项目实行不同的占地、耗能、耗水和排放标准。要实行差别化的土地政策，严格控制优化开发区域建设用地规模，适当扩大重点开发区域建设用地规模，对限制开发和禁止开发区域实行更严格的土地用途管制。要按照主体功能定位引导人口有序流动并定居。要根据主体功能定位和环境容量，实行分类管理的环境政策等等。
法律法规是空间开发的行为准则。要加快立法进程，健全有利于推进形成主体功能区的法律体系并严格执法。
规划体系是空间开发的行为规范。要推进规划体制改革，形成以主体功能区规划为基础，各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。
绩效考核是空间开发的评价导向。要建立和完善全面落实科学发展观，符合推进形成主体功能区要求的分类评价、分类考核的体系。（作者为国家发改委副秘书长、全国主体功能区规划编制领导小组办公室主任）
延伸阅读
主体功能区从构想到操作
自从2005年通过的“十一五”规划建议首次提出“主体功能区”概念以来，有关这一概念的理论与操作问题受到广泛关注。
2006年通过的《“十一五”规划纲要》提出：“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。”
2007年7月26日，国务院公布了《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》，这标志着主体功能区进入全面启动阶段。
2007年10月，党的十七大进一步明确提出，到2020年，要基本形成主体功能区布局。（曾金胜整理）