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【摘要】有关组织在办理、复查、复核信访问题时，由于种种原因，经常令信访者难以满意。申请行政复议，就成了信访者常用的手段。从原则上看，因不服信访复查、复核而申请行政复议，是有违法理的。
【关键词】信访；复查；复核；行政复议
信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。依《信访条例》规定，对同一信访事项，可以经过信访办理、复查、复核三级程序。在实际工作中，对信访复查（复核）所作的答复意见认识不一，对其能否申请行政复议也见仁见智。《信访条例》对此也未明确规定相关内容。笔者认为信访人对信访复查（复核）答复意见不服，原则上不能申请行政复议，信访复查（复核）改变原处理决定为其例外。下面就试从三个方面来加以分析。
一、信访复查（复核）概念和在权利救济渠道中的定位
信访复查是上一级行政机关应信访人的要求，对下级行政机关作出的信访事项处理意见进行再次审查，以查明该信访处理意见是否合法合理，并提出意见的制度。它是信访事项处理意见的纠错机制，也是对信访人不服信访处理意见的救济。复核和复查一样，也是对信访人信访权的救济。信访人对信访结果不服时向有关行政机关提出复查、复核的权利，是信访权的延伸，是信访活动在不同环节上的具体体现。那么，信访复查（复核）在权利救济渠道中应如何来定位呢？从《信访条例》立法精神来看，信访渠道本身就是对已有的法定解决争议渠道的补充。该条例第十四条明确规定：“信访人对有关组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服有关组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项。”这一原则是贯穿条例始终的基本原则，对信访复查（复核）也是适用的。这说明了信访复查（复核）是信访人不服信访处理意见的一种辅助性、补充性的救济途径，起着拾遗补缺的作用。
二、从受案范围看，信访与行政复议受理事项的范围不尽相同，只有进入行政复议范围的信访事项才能申请行政复议
首先，根据《条例》第十四条规定，信访工作针对的职务行为的主体不仅包括行政机关及其工作人员，而且包括具有管理公共事务职能或提供公共服务的组织和单位及其工作人员，社会团体或企事业单位中由国家任命的人员，甚至还包括村委会、居委会及其成员，其内容之广泛，已远远超过主要针对职务行为主体为行政机关的行政复议的受理范围。因此，不是对行政机关及其工作人员的职务行为不服的信访复查（复核）不能申请行政复议。其次，即便是针对行政机关及其工作人员的行为，行政复议仅仅是对具体行政行为的审理，对抽象行政行为只能是附带性审查，而信访工作则不受此拘束，这就决定了超出行政复议范围的其他信访事项的信访复查（复核）不能纳入行政复议范围。再次，信访人就行政机关及其工作人员行为反映情况、提出建议和意见事项的信访并不需要是行政行为造成结果的利害关系人，而行政复议申请人只能是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。因此，不是合法权益遭受侵害的利害关系人不能对信访复查（复核）申请行政复议。当然，在投诉请求既属于信访也属于行政复议受理范围的情况下，对依法应当通过行政复议法定途径解决的投诉请求，应优先适用行政复议来解决。
三、从行为性质看，行政机关信访复查（复核）意见并不一定都是具体行政行为，只有属于具体行政行为的信访复查（复核）意见才能申请行政复议
具体行政行为是指具有行政权能的组织针对特定行政相对人运用行政规范所作的、只对该特定行政相对人具有约束力的行政行为。具体行政行为构成要件之一就是要求该行政行为是一种具有法律效果的行为。具有法律效果或法律意义，是指行政机关以自己的意志，设定、变更或者消灭某种权利义务关系及所期望取得的法律保护。如果一个行政行为是享有行政权能的组织运用行政权的行为，但没有设定、变更或者消灭某种权利和义务，或者尚未形成或完成对某种权利和义务的设定、变更或消灭，则该行为不具有法律意义，不是具体行政行为。而根据《行政复议法》规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其他合法权益，才能申请行政复议。可见，对这种没有法律效果的信访复查（复核）意见不服，不能申请行政复议。
在针对行政行为的信访事件中，复查（复核）意见对原行政机关处理决定作出两种答复意见：一种是信访复查（复核）意见改变了原信访处理决定。即：行政机关作出信访处理决定后，有权处理信访复查（复核）的行政机关，改变（撤销或变更）了信访处理行为，或者说与前一次信访处理行为有不同的内容的答复意见，实际上直接作出了一个有实质内容的行政行为。这样，原信访处理决定已被撤销，法律行为的效力丧失，有效力的只是信访复查（复核）的书面答复意见。该意见对公民、法人或其他组织发生拘束力，具有新的法律效果，显然已经构成一个具体行政行为。信访人对此信访复查（复核）意见不服，可申请行政复议。另一种是信访复查（复核）意见维持了原行政机关处理决定。即：有权处理信访复查（复核）的行政机关在法律和事实不变的情况下，没有改变原信访处理决定，作出的复查（复核）意见与处理决定并无不同，只是对原处理决定的进一步确认，实质上对信访人有约束力的仍是原处理决定，并不构成一个具体行政行为。因而不能对这种信访复查（复核）的答复意见申请行政复议。
参考文献：
[1]傅鸿源，赵永涛.中国信访工作面临问题的成因探析[J].北华大学学报（社会科学版），2008（02）.
[2]张艳艳.论涉诉上访的现状与对策[J].重庆交通大学学报（社会科学版），2011（01）.
[3]李春花.浅谈构建和谐社会背景下的信访制度[J].法制与社会，2006（21）.
[4]刘立军.论中国现行信访模式及其再构建[J].理论参考，2010（08）.
[5]袁长海.关于解决涉法涉诉上访问题的几点思考[J].黑龙江科技信息，2010（17）.
【关键词】信访；复查；复核；行政复议
信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。依《信访条例》规定，对同一信访事项，可以经过信访办理、复查、复核三级程序。在实际工作中，对信访复查（复核）所作的答复意见认识不一，对其能否申请行政复议也见仁见智。《信访条例》对此也未明确规定相关内容。笔者认为信访人对信访复查（复核）答复意见不服，原则上不能申请行政复议，信访复查（复核）改变原处理决定为其例外。下面就试从三个方面来加以分析。
一、信访复查（复核）概念和在权利救济渠道中的定位
信访复查是上一级行政机关应信访人的要求，对下级行政机关作出的信访事项处理意见进行再次审查，以查明该信访处理意见是否合法合理，并提出意见的制度。它是信访事项处理意见的纠错机制，也是对信访人不服信访处理意见的救济。复核和复查一样，也是对信访人信访权的救济。信访人对信访结果不服时向有关行政机关提出复查、复核的权利，是信访权的延伸，是信访活动在不同环节上的具体体现。那么，信访复查（复核）在权利救济渠道中应如何来定位呢？从《信访条例》立法精神来看，信访渠道本身就是对已有的法定解决争议渠道的补充。该条例第十四条明确规定：“信访人对有关组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服有关组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项。”这一原则是贯穿条例始终的基本原则，对信访复查（复核）也是适用的。这说明了信访复查（复核）是信访人不服信访处理意见的一种辅助性、补充性的救济途径，起着拾遗补缺的作用。
二、从受案范围看，信访与行政复议受理事项的范围不尽相同，只有进入行政复议范围的信访事项才能申请行政复议
首先，根据《条例》第十四条规定，信访工作针对的职务行为的主体不仅包括行政机关及其工作人员，而且包括具有管理公共事务职能或提供公共服务的组织和单位及其工作人员，社会团体或企事业单位中由国家任命的人员，甚至还包括村委会、居委会及其成员，其内容之广泛，已远远超过主要针对职务行为主体为行政机关的行政复议的受理范围。因此，不是对行政机关及其工作人员的职务行为不服的信访复查（复核）不能申请行政复议。其次，即便是针对行政机关及其工作人员的行为，行政复议仅仅是对具体行政行为的审理，对抽象行政行为只能是附带性审查，而信访工作则不受此拘束，这就决定了超出行政复议范围的其他信访事项的信访复查（复核）不能纳入行政复议范围。再次，信访人就行政机关及其工作人员行为反映情况、提出建议和意见事项的信访并不需要是行政行为造成结果的利害关系人，而行政复议申请人只能是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。因此，不是合法权益遭受侵害的利害关系人不能对信访复查（复核）申请行政复议。当然，在投诉请求既属于信访也属于行政复议受理范围的情况下，对依法应当通过行政复议法定途径解决的投诉请求，应优先适用行政复议来解决。
三、从行为性质看，行政机关信访复查（复核）意见并不一定都是具体行政行为，只有属于具体行政行为的信访复查（复核）意见才能申请行政复议
具体行政行为是指具有行政权能的组织针对特定行政相对人运用行政规范所作的、只对该特定行政相对人具有约束力的行政行为。具体行政行为构成要件之一就是要求该行政行为是一种具有法律效果的行为。具有法律效果或法律意义，是指行政机关以自己的意志，设定、变更或者消灭某种权利义务关系及所期望取得的法律保护。如果一个行政行为是享有行政权能的组织运用行政权的行为，但没有设定、变更或者消灭某种权利和义务，或者尚未形成或完成对某种权利和义务的设定、变更或消灭，则该行为不具有法律意义，不是具体行政行为。而根据《行政复议法》规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其他合法权益，才能申请行政复议。可见，对这种没有法律效果的信访复查（复核）意见不服，不能申请行政复议。
在针对行政行为的信访事件中，复查（复核）意见对原行政机关处理决定作出两种答复意见：一种是信访复查（复核）意见改变了原信访处理决定。即：行政机关作出信访处理决定后，有权处理信访复查（复核）的行政机关，改变（撤销或变更）了信访处理行为，或者说与前一次信访处理行为有不同的内容的答复意见，实际上直接作出了一个有实质内容的行政行为。这样，原信访处理决定已被撤销，法律行为的效力丧失，有效力的只是信访复查（复核）的书面答复意见。该意见对公民、法人或其他组织发生拘束力，具有新的法律效果，显然已经构成一个具体行政行为。信访人对此信访复查（复核）意见不服，可申请行政复议。另一种是信访复查（复核）意见维持了原行政机关处理决定。即：有权处理信访复查（复核）的行政机关在法律和事实不变的情况下，没有改变原信访处理决定，作出的复查（复核）意见与处理决定并无不同，只是对原处理决定的进一步确认，实质上对信访人有约束力的仍是原处理决定，并不构成一个具体行政行为。因而不能对这种信访复查（复核）的答复意见申请行政复议。
参考文献：
[1]傅鸿源，赵永涛.中国信访工作面临问题的成因探析[J].北华大学学报（社会科学版），2008（02）.
[2]张艳艳.论涉诉上访的现状与对策[J].重庆交通大学学报（社会科学版），2011（01）.
[3]李春花.浅谈构建和谐社会背景下的信访制度[J].法制与社会，2006（21）.
[4]刘立军.论中国现行信访模式及其再构建[J].理论参考，2010（08）.
[5]袁长海.关于解决涉法涉诉上访问题的几点思考[J].黑龙江科技信息，2010（17）.