论文部分内容阅读
省人大常委会：
为了更好地贯彻落实党的十七大精神，进一步推动《中华人民共和国村民委员会组织法》、《浙江省实施(中华人民共和国村民委员会组织法)办法》和《浙江省村民委员会选举办法》(以下简称“一法两办法”)的贯彻实施，促进基层民主政治建设，省人大常委会决定于2008年3月至4月对“一法两办法”颁布以来的执行情况进行检查。受常委会委托，省人大内务司法委员会具体组织实施了此项执法检查。现将有关情况报告如下：
一、“一法两办法”执法检查的基本情况
2008年是村民委员会组织法实施十周年和浙江省实施办法、村民委员会选举办法实施九周年，又恰逢我省第八届村民委员会换届选举。省人大常委会高度重视“一法两办法”执法检查工作，省委书记、省人大常委会主任赵洪祝同志、省人大常委会副主任任永明同志作了重要批示，提出工作要求，主任会议对此作了认真研究。内务司法委员会将执法检查作为今年的一项重点监督工作来抓，在调查研究的基础上，提出了检查工作的指导思想、检查重点和工作要求。2月28日，省人大常委会办公厅下发了执法检查的通知(浙人大常办[2008]7号)，要求各地围绕“一法两办法”的实施，结合当前正在开展的第八届村委会换届选举工作，对农村民主选举、民主决策、民主管理和民主监督(以下简称“四个民主”)的推进情况进行检查。4月1日至24目，在省人大常委会副主任刘奇同志的带领下，执法检查组分赴宁波、金华、台州、丽水市及鄞州、永康、温岭、龙泉、遂昌县(市、区)等地进行了检查。同时，委托杭州、温州、湖州、嘉兴、绍兴、衢州、舟山市人大常委会进行自查，并报送检查报告。检查期间，检查组听取了当地政府及民政部门的汇报，召开了有党委、人大、政府有关部门负责人、乡镇党政负责人、村党组织成员、村委会成员、村民代表和村民等参加的16个座谈会，实地考察了4个换届选举试点乡镇和村，查看了村务公开栏、村委会换届选举和村民自治有关资料。4月30日，执法检查组听取了省民政厅关于贯彻实施“一法两办法”的情况汇报，并就检查的情况作了交流反馈。各市、县(市、区)人大常委会按照省人大常委会的统一部署，积极配合，认真开展检查和督促工作。在各级人大常委会的精心组织，各级政府及有关部门的积极配合下，检查工作进展顺利，取得了较好的效果，达到了预期的目的。
二、“一法两办法”贯彻实施的基本成效
从执法检查情况看，全省贯彻实施“一法两办法”的总体情况是好的。各级党委、人大、政府对“一法两办法”的贯彻实施高度重视，围绕“四个民主”，采取了一系列有力措施狠抓落实，努力推进村民自治工作的规范化、制度化和法制化建设，扩大公民有序的政治参与，切实保障村民的各项权利，密切了党群、干群关系，调动了村民的民主热情和生产积极性，促进了农村的经济发展和社会稳定。
(一)加强组织领导，依法有序开展村委会换届选举
“一法两办法”实施以来，我省先后组织完成了第五届、第六届和第七届村委会换届选举工作。全省第八届村委会换届选举工作，在2007年下半年试点的基础上，目前已进入全面实施阶段。据统计，截止到5月15日，全省29970个村委会中，已有25993个完成了换届选举工作，占应换届数的86.7％。预计到6月底，整个换届选举工作可以基本完成。全省各级党委、政府高度重视本届村委会换届选举工作，在历届换届选举工作探索、实践的基础上，不断总结经验教训，统一部署，严密组织，规范秩序，依法选举，确保了整个换届选举工作的健康有序顺利推进。主要做法有以下几个方面：
1、高度重视，加强领导。省委、省政府高度重视村委会换届选举工作，省委书记、省人大常委会主任赵洪祝同志多次作出重要批示，省委常委会专题研究村级组织换届选举工作，省委、省政府及时下发《关于认真做好2008年村党组织村民委员会换届选举工作的意见》(以下简称《意见》)，并召开电视电话会议进行动员部署，成立了换届选举领导小组和工作督导组，省委组织部、省人大内务司法委员会、省民政厅等成员单位分片包干，定期检查和督导。各级党委、政府都将换届选举工作作为当前工作的重中之重，召开专题会议研究部署，成立领导小组，建立领导和职能部门分片联系制度，加强联系和指导，成立政策咨询、纪律检查、维稳保障等专项工作组，建立健全应急联动机制。各乡镇全员动员、全力以赴做好工作。各级人大常委会积极参与，加强指导和监督。各地普遍反映，本次换届选举是历届选举工作中党委、政府最为重视的，这为平稳顺利地完成换届选举任务奠定了坚实的工作基础。
2、充分准备，周密部署。2007年8月，省有关部门就已开始了换届调研准备工作，并在11个市的有关乡镇和村开展了试点工作。部分市县从2007年初就开始了换届的准备工作，本着工作抓早、抓主动的指导思想，充分准备，周密部署，扎实推进换届的各项准备工作。一是全面排摸村情。各地深入了解各村选情，排查矛盾，开展村级财务审计，针对不同情况制定相应对策。台州市三级联动开展了“一村一调研”活动，全市列出633个复杂村子以重点关注。安吉县对24个重点村落实了专门的整改措施，对三年来有关反映村干部的39件信访件进行了逐一调查核实，提出解决方案，对全县104个村的财务进行了审计督查。二是强化业务培训。将换届政策和法律法规作为培训的重要内容，着眼于每个县(市、区)、乡镇都要培养若干名专家型的换届选举工作业务骨干，对乡镇干部、村党组织书记、村民选举委员会成员实行全员培训。三是加强宣传引导。各地将换届选举过程作为教育广大党员群众，提高其民主法治意识和能力的过程，创新宣传方式，通过编排小品，制作宣传画等，重点宣传换届法律政策、任职条件、选举纪律等。注重把握正确的用人导向，教育引导党员群众把政治素质好、有奉献精神、能带头带领创业创新、公道正派、廉洁自律、群众公认的优秀人才选为村干部。建立同竞选人、候选人谈话制度，教育其依法参与选举，推行同离职、落选人员的谈话制度，引导其正确对待选举结果，并做好关爱工作。
3、改革创新，扩大民主。各地以换届选举为契机，坚持和完善农村基层自治制度，改革创新，发扬民主，在“选好配强”和“平稳推进”的前提下，有序扩大公民政治参与。一是积极推行“自荐海选”等无候选人选举方式，这种方式规范了竞选行为，扩大了选民有序的政治参与，降低了选举成本，提高了一次选举成功率。二是全面推行以选纪、工作目标和廉洁为主要内容的竞职承诺，有条件的村进行竞职演说，加强审查引导。三是实行妇女委员专职专选。依据法律法规及《意见》的规定，大多数地方在选举中单独设立女委员岗位，实行专职专选，保障了妇女的政治权利，优化了村干部结构。截止到5月15日，在已换届的村委会中，妇女成员有21827人(女主任454人)，占成员总数的22.3％，比上届提高13个百分点， 80％以上的村委会中有一名妇女成员，比上届提高50个百分点。四是创新选民登记方式。我省宁波、丽水等一些地方通过设立若干选民固定登记点，引导选民主动登记，实现“登记选民”向“选民登记”转变，提高了村民参选的积极性。
4、严肃选纪，有序参与。严肃换届工作纪律，加大对违法行为的查处力度，营造风清气正的换届氛围，维护健康有序的选举秩序，是各地工作的重点。省有关部门下发了《关于进一步严肃村级组织换届选举纪律的通知》，要求各地加大查处换届选举违法违纪行为的力度。各地在总结七届换届经验的基础上，充分利用新颁布的治安管理处罚法等法律法规，采取有力措施，加强宣传，细致排查，及时查处通报违法违纪案件，严肃纪律，规范秩序，保障了整个选举工作的顺利进行。从检查的情况看，本届选举中对“贿选”等不正当行为的查处是最为严厉的一届。龙泉市在试点工作中，对发现的第一起“贿选”案及时进行了查处和通报，宣布了当事人的当选无效，并追缴了贿赂的钱物。此事在当地引起很大震动，起到了较好的警示作用，该县的换届选举至今比较平稳。
总体上看，广大基层干部和村民经过民主选举的实践，法治观念和民主意识逐步增强并更趋理性，选举的民主程度逐步提高，选举秩序逐年规范，换届选举工作情况一届比一届好，取得的成效是明显的。具体表现为：
1、选民民主意识逐步增强。直接民主选举极大地激发了选民的参选热情，许多在外地的经商、务工人员专程回村参选，全省六届、七届的平均参选率达94％，截止到5月15日，八届的参选率为96％。这种民主意识还表现在激烈的选举竞争上，竞选活动提前，竞选职位全方位化，候选人年轻化，成员中新当选的比例增加等。
2、选举民主程度逐届提高。1999年第五届村委会换届选举时，我省一些地方还是实行村党组织提名候选人的选举方式，这种状况在六届时得到改变，开始全面推行由村民直接提名并选举产生村委会成员，选举方式分为有候选人选举和无候选人选举两种。一些地方开始尝试被称为“海推”的无候选人预选，而有的工作基础较好和规模不大的村则直接进行了“海选”，取得良好的效果。七届时全省无候选人直接选举的村已达到了47％，截止到5月15日，本届已换届村中的比例为71％，发展速度很快。2005年3月，余杭区唐家埭村首创的“自荐海选”的无候选人直接选举方式，在第八届选举中迅速得到推广，截止到5月15日，在全省已换届村中比例达到56.9％，“自荐海选”已成为本届村委会换届选举的主要形式。如平湖市在试点工作中全部采用了“自荐海选”的方式。
3、选举秩序逐届规范。各地选举工作、指导机构在历届换届选举实践中得到了锻炼，积累了丰富的经验，选举组织更加严密，操作更加依法规范。针对七届选举的情况，各地在八届换届中普遍对最易出问题的委托投票和流动票箱进行了限制和规范，取得了较好的效果，加之各地纷纷采取有效措施，引导选民有序参与选举，并加大对不正当竞争行为的查处力度，增强了选举的有序性，提高了选举的成功率。如龙泉市已完成换届选举，选举一次成功率达到96％以上，比上届提高25个百分点。与七届同期相比，本次换届选举信访量大为减少。群众普遍反映，这次是选举秩序最好的一届。
4、村委会成员整体素质有所提高。通过民主选举，选出了素质优良、结构合理、群众公认的社会主义新农村建设的带头人，提高了村委会整体战斗力，优化了年龄、文化和性别结构。截止到5月15日，已换届的村委会成员的平均年龄为42.5岁，比上届小1.5岁，具有高中以上文化程度的占24.5％，比上届提高2个百分点，村委会成员平均每村为3.8名，比换届前少O.1名。
(二)加强制度建设，积极推进民主决策、民主管理和民主监督的规范化
全省各地高度重视选举后的制度建设工作。围绕村务公开内容、形式、程序的“三个到位”、村民代表会议、村务公开监督小组、民主理财小组“三个组织”和民主议事协商、集体财务审计监督、民主评议村干部“三项制度”建设，全省开展了村务公开民主管理规范化建设活动。各地出台了一些具体的政策和措施，积极推进民主决策、民主管理和民主监督的制度化、规范化建设，巩固了民主选举的成果，提高了村民自治工作的整体水平。从检查的情况看，在村民自治中，村党组织的领导核心作用进一步加强，村民的民主权利进一步落实，依法自治的观念逐步深入人心。
1、民主决策制度初步形成。实行村民自治至今，乡镇干部的思想观念已发生转变，不再“为民作主”，村务决策已基本实现“由民作主”。民主决策程序已较为规范，能按多数人的意见作出决策，反映广大村民的共同意愿，体现了村民自治的本质要求。据统计，全省有99.8％村建立了村民代表会议制度，由村委会定期不定期地召开村民代表会议讨论决定村里涉及村民利益的重大事项。村民代表会议在自治中的作用变得越来越重要，推选村民代表时的竞争也越来越激烈。近年来，各地对完善村民代表的推选和村民代表会议制度进行了一些有益的探索，制定完善了村民代表会议工作规则，建立村民代表联系村民制度，金华、丽水等一些地方在村民代表的选举中，把推选改为更为民主的由户代表或所有选民投票选举。实践中，除以村民代表会议形式进行决策外，绍兴、台州等一些地方还探索了民主听证、民主恳谈等民主决策的新形式，努力提高决策的民主化、科学化程度。
2、民主管理能力有所提高。民主管理工作进一步深化，村民自我管理、自我教育和自我服务的内容和形式不断丰富。2005年，省委、省政府办公厅下发了《浙江省村级组织工作规则(试行)》。各地普遍制定了村规民约和村民自治章程，建立了村民代表会议议事规则、村务公开制度、村委会工作制度、财务管理制度等，以制度促规范，加强对村级事务、邻里关系、个人行为的管理。有的地方还在理顺村级组织关系，创新民主管理运作机制方面进行了积极探索，如三门县一些乡镇实行了村民代表主席团制度，天台一些地方建立了村民代表常设工作委员会制度。民主管理制度保障村民成为管理村务的主人，村民在实践中逐步学会民主管理的方法，提高了管理村务的整体水平。
3、民主监督工作得到加强。为了切实推进村级民主监督工作，2005年，我省下发了《关于进一步健全完善村务公开和民主管理制度的通知》。各地普遍推行了村务(财务)公开制度，建立了村务公开监督小组和民主理财小组，村级重大事项和村民普遍关心的问题，能够及时向村民公开。遂昌县等一些地方还规定村民可以“点题公开”。此外，各地还实行“村账乡镇代”、工程项目招标、村公务零招待等制度，并通过依法开展民主评议村干部，听取和审议村委会工作报告，将村委会的各项工作置于村民的监督之下，提高了村委会工作的透明度，保障了村民对村务工作的知情权、监督权，促进了村干部的廉政建设。一些地方还对完善监督机制进行了不懈探索，武 义县建立了村务监督委员会，温岭市建立了村民代表监督委员会。这些实践活动，对进一步推动基层民主政治建设、深化村民自治内涵具有重要意义。
三、“一法两办法”贯彻实施中存在的主要问题
“一法两办法”的贯彻实施虽然取得了明显成效，但总体上看，我省的村民自治工作还处在逐步推进和完善的过程中，在这个过程中，出现了许多新情况，也存在一些不可忽视的问题。
(一)民主选举出现了一些新情况和新问题
换届选举工作虽然总体上呈健康、平稳、有序态势，但选举中违法操作问题时有发生，影响选举的多种不利因素依然存在。一是二元体制下城乡人口流动频繁给选举工作带来诸多问题。人户分离的复杂多样造成选民资格确认难、选民登记难、选民参选难。随着大量有能力的青年升学、就业或外出打工，造成了村委会成员选择面越来越窄，一些地方村委会存在成员知识、年龄、能力结构不尽合理和整体素质不高的问题。二是农村改革发展中遗留的诸多问题影响换届选举。农村经济社会快速发展过程中遗留了不少问题和矛盾，因多种原因长期未能解决。如“农嫁女”、“农迁城”人员的经济利益保护问题、城市化和土地征用中的政策兑现问题、行政村调整中村合心不和问题，这些问题使换届选举的内外环境错综复杂，换届选举已然成为利益格局的调整期，潜在矛盾的引发期，多种力量的博弈期。三是无序竞争的现象依然存在。从第六届换届选举以来的情况看，我省温州、金华、台州等一些地方选举中的竞选活动趋于激烈，规则外的无序竞争有蔓延之势。一些地方钻委托投票、流动票箱的空子，通过收买、滥用委托权控制选票，一些经济较发达的村选举中，钱票交易成了多方竞相使用的“潜规则”，有的村选举受到宗族、宗派、宗教及社会黑恶势力干扰、操纵，暴力破坏选举现象时有发生。这种现象在七届时尤为突出。本届换届选举，通过各方的努力，选举的有序性有了很大改观，但无序竞争的现象在部分地区依然存在。一些不正当竞选行为由“面上转为地下”，村民对买卖选票的问题时有议论，选举中的违法违纪行为时有发生。截止3月底，温州市共查处与村级换届有关的违法违纪案件12件，有67人受到党纪处分，42人受到治安处罚。其中“拉票贿选”是较多的一种行为，如某村村主任自荐人为拉票向部分选民分发中华烟20余条，造成恶劣影响，被治安拘留5天。此外，该市还查处了四起暴力破坏选举的行为。四是选举中不依法依规问题时有出现。如：有的没有充分发挥村民选举委员会的作用；有的存在选民漏登、剥夺选民资格、限制选民提名候选人、对候选人进行资格审查等现象；有的在村民代表的推选中，将村党组织成员的代表名额在村民小组中“放选”；有的村民选举委员会的产生未经过法定的民主推选程序；有的未依法依规实行妇女委员专职专选，导致部分村委会无妇女成员；有的对户内的委托投票未依法办理委托手续；有的“自荐海选”走样，选票上直接写有自荐人姓名，成为有候选人的选举；个别地方为某个特定人的当选量身打造选举办法，等等。
(二)民主决策、民主管理和民主监督还需进一步完善
1、民主决策中，村民会议和村民代表会议制度还需规范。法律规定，村民会议决策是村民自治中最基本的决策形式。在召开村民会议不便的村，可以召开村民代表会议讨论决定村民会议授权的事项。由于行政村合并等原因，我省各村的规模普遍较大，都以村民会议难召开为由，以村民代表会议取代之，村民会议制度在我省已名存实亡。法律规定须经村民会议决定的事项，有的地方未经授权就由村民代表会议作决定。在村民代表会议制度中，由于法律法规对村民代表的推选以及村民代表会议制度没有作出统一细致的规范，一些地方村民代表会议制度也没有充分发挥其应有的作用。有的村民代表会议也很少召开，对涉及村民切身利益的大事，仍然存在由少数人说了算的现象。有的村民代表缺乏广泛性和代表性，会前不与村民沟通，会上发表的只是个人意见。
2、民主管理和民主监督中还存在薄弱环节。从调研和检查的情况看，各地虽然根据法律法规及有关文件的规定，建立了相应的民主管理和民主监督制度，但仍存在着执行法律法规和制度打折扣的现象。如各地虽然普遍建立了村务公开制度。但村务公开工作发展不平衡。有的地方村务公开监督小组、民主理财小组没有发挥应有的作用；有的村务公开流于形式，在公开的内容、形式和程序上不够规范；有的村务公开的内容不真实，搞半公开或假公开，财务管理混乱。村委会每年向村民会议报告工作和接受村民的评议是民主监督的法定形式，但有的地方村委会既不报告工作，村民(代表)会议也不对其进行评议，使村委会得不到有效的监督，一些乡镇组织的年度民主评议村干部活动，评议的主体既不是全体村民，也不是村民代表，离法律法规的规定还有一定差距。检查中还发现，有的村制定的自治章程、村规民约中有对村民实施经济处罚、侵犯妇女权益等违法的条款。
3、村民自治组织内部的工作关系尚未完全理顺。法律规定，村民(代表)会议是决策机构，村民委员会是执行机构，村民委员会向村民(代表)会议负责并报告工作，接受村民(代表)会议的审议、评议和监督。但村民(代表)会议没有常设机构，法律规定由村民委员会召集决策机构来开展对自己的审议、评议、监督、罢免。实践表明，这种制度设置是很难操作的，它造成村级组织关系不顺，客观上弱化了村民(代表)会议的决策、管理和监督职能。此外，各地在推进村民自治工作中，在民主决策、民主管理和民主监督制度建设方面进行了一些探索和创新，但其中有些制度并非是对法定制度的推进和发展。而是另起炉灶，这在一定程度上弱化了村民(代表)会议的职能。
(三)指导扶持村民自治工作的力度有待加强
总体上看，全省在指导村民自治工作中还没有做到平衡发展和整体推进，指导工作力度有待于进一步加强。一是“四个民主”中存在重民主选举，轻民主决策、民主管理、民主监督的倾向。换届选举得到高度重视，但很多地方都是选了就算了，与民主选举相比，在推进“后三个民主”的工作上缺乏思想重视和推进力度。二是地区差异明显。宁波、湖州、嘉兴等地区比较重视农村基层工作，指导有力，村民自治工作整体较为健康有序，而有些地区相比就存有较大差距，有的地方在某一方面做得很好，有创新有亮点，但其他方面相对来说差距较大。三是有关职能部门工作有待整合。在指导村民自治工作上。涉及到民政、农业、农办、司法行政和纪委、组织部等众多部门，每个部门都有自己的工作需要村一级配合实施，上面有千条线，下面只有一根针。在选举工作中，相关职能部门能够做到资源整合，相互配合，但在日常工作中，却是各自为阵，工作内容交叉重复，加重了村级负担。四是指导能力有待加强。一些地方习惯于“为民作主”，干扰村民自治范围内事务，如行政村调整不经村民表决。有的地方不能正确处理法律法规与地方政策的关系，制定一些明显不合法的“土政策”指导村 民自治工作。一些地方对工作中出现的新情况新问题缺乏预见性，研究的不深，导致工作被动，对历史遗留的复杂问题存有畏难情绪。解决的措施不力，损害了政府在群众中的威信。五是村民自治工作缺乏必要的物质支持。随着村民自治工作的逐步推进，所需的工作经费也逐年增多。农村税费改革虽然减轻了农民负担，但有的村级债务沉重，缺乏收入来源，经济薄弱，政府对村民自治的经费支持又极为有限，维持基本运转都很困难。一些人当选后外出挣钱谋生，无人料理村务，有些则将村务委托他人，出现了一些代理“村官”。有为数不少的人当选后不计报酬，无私奉献，但仅凭一腔热情也不是长久之计。
(四)村民自治法律法规有待进一步完善
村委会组织法实施十年来，现实情况发生了很大变化，法律法规有些规定过于原则，对新情况、新问题缺乏应有的规范，不便于操作。各地普遍建议修改法律关于村委会三年任期的规定，细化选民界定、候选人条件、不正当竞争行为认定、村民代表会议制度、罢免程序、法律责任等方面的规定。同时也有必要将我省村民自治实践中一些行之有效的做法上升为法规规定。
四、进一步贯彻实施“一法两办法”的意见和建议
党的十七大报告指出，必须把发展基层民主作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进，强调要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围。村民自治，是我国基层民主政治建设的重要内容。体现了人民当家作主的社会主义民主政治的本质特征。实行村民自治是依法执政、民主执政、科学执政的必然要求，是建设社会主义新农村、构建和谐社会的制度保障。“一法两办法”是我省农村实行村民自治制度的重要法律法规，对促进基层民主政治建设起着重要的法制保障作用。为了深入贯彻“一法两办法”，促进村民自治工作全面、健康和有序发展，现提出如下意见和建议：
(一)要深入持久地开展法制宣传教育工作
各地要站在提高党的执政能力、巩固党在农村执政基础的高度，进一步宣传和落实“一法两办法”，将村民自治工作列入重要议事日程。要以村委会组织法颁布十周年为契机，结合“五五”法制宣传教育工作，利用广播、电视、农村现代远程教育网络等媒介，大力宣传“一法两办法”和党的十七大有关基层民主政治建设精神，宣传全省农村“四个民主”建设中的一些好经验好做法，努力营造农村基层民主政治建设的良好氛围。要通过宣传教育，加深对村民自治的本质、历史发展和内涵的理解，使大家认识到村民自治是农村经济体制改革深化的必然趋势，是党加强农村基层民主建设的重大举措，是社会主义政治文明发展的客观要求；认识到村民自治是党的领导、依法办事和村民民主的辩证统一，是法定的，有领导的，有序的民主。要针对重点对象，突出重点内容，创新宣传形式。要重点抓好基层干部的教育，提高其依法指导村民自治的能力。促使其强化法治和诚信观念，依法行政，民主施政。要加强对村委会成员和广大村民的教育，引导其正确认识、依法行使民主权利，自觉履行法定义务。
(二)要进一步提高换届选举工作质量
民主选举是村民自治的前提和基础。提高选举工作质量，关键在于严格依法依规选举，切实保障选民民主权利，切实维护选举工作秩序。首先要依照“一法两办法”的规定，保障每个选民宪法和法律赋予的选举权和被选举权。在选民登记环节，在创新登记方式，引导选民主动登记的同时，要多做工作，依法把符合条件的村民全部登记为选民，确保他们的选举权利。在选举环节，要充分尊重选民的意愿，凡经依法选举产生的结果都应有效。要坚持由选民直接提名候选人和直接投票选举产生村委会成员，坚决纠正限制选民提名候选人及在法律法规规定之外设置附加条件，再次对选民进行候选人“资格审查”的做法。各地对村委会候选人任职资格条件设定了一些限制条件，出发点是好的，但实际操作中还是要注意把握好工作的方式、方法。村委会候选人的资格认定属于国家立法权范畴，法律、法规从正面规定候选人的条件是比较科学的。解决此类问题只能是在选举中多做工作，在保障选民选举权、被选举权的前提下，可以通过候选人条件评议等正面引导的方式，鼓励选民把素质较高的优秀分子选入村委会。要按照法律法规和《意见》中有关村委会妇女委员专职专选的规定，努力做到每个村委会中都有妇女成员。二是积极稳妥地推广无候选人直接选举，不断扩大基层民主。在结合实际，选择符合村情的选举方式基础上，要努力扩大“自荐海选”等无候选人直接选举方式的适用面，提高选举质量，降低选举成本，推进基层民主。三是坚持疏堵结合，依法维护民主选举的秩序。村民选举工作及指导机构，要认真细致地做好选举各个环节的工作，严格依法依规操作，要进一步严格规范委托投票，严格限制流动票箱的使用。要为参选者提供合法、公平的竞争平台，努力避免“暗箱操作”和无序竞争，要采取有力措施，化解宗族、宗教、宗派势力和社会黑恶势力对选举的影响，对干扰、破坏选举秩序的行为，要态度鲜明，依法查处。
第八届村委会换届选举工作是党的十七大以后我省广大农村基层民主政治生活中的一件大事，是各级党委、政府的一项重要工作。目前，换届选举工作已进入关键阶段，完成在即。省政府要督促各地加大工作力度，各地各有关部门要不断总结经验，加强领导和指导，善始善终地做好换届选举工作，确保整个换届选举工作平稳、顺利、健康和有序。在今后的换届选举工作中，建议省政府统筹安排，提前部署，将集中投票时间安排在春节前后，避开4至6月的农忙时节，这样有利于选举组织和选民参选。基层对此呼声很高。
(三)要进一步完善村民自治工作机制
贯彻“一法两办法”，民主选举是基础，民主决策是根本，民主管理是关键，民主监督是保证，它们相互联系，不可分割。村民自治的本意不是为选举而选举，更重要的是要使选出来的“村官”按照村民自治的原则去做事。民主选举仅仅是“自治”的开始，“后三个民主”是村民自治更为重要的问题。各级政府要统筹安排，全面推进，使“四个民主”同步发展，相互促进。要依法界定村级组织的职责，形成村党组织领导下的职权明确、关系协调、相互制衡的村民自治工作机制，确保“一法两办法”得到全面有效实施。一是要进一步理顺村级组织相互关系。充分发挥村党组织的领导核心作用，理顺村委会与村民(代表)会议的关系。在上位法未作出修改前，应当允许和鼓励各地试行村民(代表)会议主席团、村民工作委员会等制度，负责主持召集村民(代表)会议，以强化村民(代表)会议在村民自治中的主体作用。二是要建立以村民(代表)会议为主要形式的民主决策制度。充分发挥村民(代表)会议的决策职能，真正做到“村里的大事由村民作主”。村民会议是实行村民自治的决策机构、权力机构。一些涉及全体村民切身利益的重大事项的决策权，必须由村民会议行使，不能长期由村 民代表会议代行。一些地方的实践说明，只要真正把工作做好了，村民会议一年召开一次在多数地方是可以做到的。确实难以召开村民会议的村，在实行村民代表会议制度时，必须经过严格规范的授权程序。要进一步规范村民代表的推选工作，改进和完善村民代表会议制度。由村民代表会议讨论的重要事项，应由村民代表广泛听取村民意见后再作决定。要加强对村民代表的教育培训和管理，提高他们的“参政议政”能力和水平。要完善村民代表联系村民的制度，村民代表应具有广泛的代表性，能够代表全体村民的意愿。三是要建立健全各项民主管理制度。要从村民迫切要求解决的实际问题入手，制定和完善村民自治章程、村规民约等各项制度，把村民的权利和义务、村级组织的职责和权力以制度确定下来，规范村干部和村民的行为，真正做到依法建制、以制治村、按章办理、民主管理。四是要不断建立健全以村务公开、民主评议、村委会定期报告工作为主要内容的民主监督制度，进一步规范村务公开的内容、时间、程序、形式、次数，并加强对村务公开工作的监督，做到凡与群众利益密切相关、农民群众关注的热点和难点问题，都要及时公开。要把财务公开作为重点，进一步规范村级财务管理制度，要充分发挥村务公开监督小组、民主理财小组的作用，要对村务、财务公开实行全过程的监督，保证公开的真实性。
(四)要不断加强对村民自治工作的指导和扶持
政府与村委会的关系是指导与协助的关系。各级政府要坚持执政为民、依法行政，指导要到位，但不能越位，对属于村民自治范围内的事情要“还政于民”。选举工作中，要充分发挥村民选举委员会的作用。选举完成后，乡镇政府及有关部门要进一步整合资源，相互配合，加大指导力度。要加强对村委会班子特别是村委会主任的培训，帮助和指导村委会建章立制，使村委会工作尽快步入正常的轨道。要正确处理好法律与政策之间的关系，要认真查处群众反映的违法事件，保障村民民主权利。要充分发挥村民(代表)会议等自治组织在民主决策、民主管理、民主监督中的作用，不能直接行使审计、考核等行政管理权限。为了加强村委会对基层政府行政管理的协助配合，乡镇政府可以结合村民(代表)会议对村委会工作的评议，在组织上、精神上、物质上给予鼓励，以解决村委会成员的后顾之忧。村民自治工作在许多方面减轻了政府的社会管理压力和行政管理成本，政府应对村民自治工作给予经济补偿和支持，要高度重视农村经济发展壮大工作，加大对贫困村、空壳村转移支付力度，努力促进村民自治工作的健康发展。
(五)适时修改、完善相关法律法规
根据调研、检查和各地反映的情况，经过研究，我们认为法律、法规的部分内容需要修改和完善。一是应适当延长村委会任期。村委会组织法规定，村委会任期为3年，基层普遍反映时间太短，不利于村级长远规划，影响农村经济发展，“一年看，二年干，三年换”，频繁的换届选举，大大增加了基层负担，也有建议对村委会主任连续任职的届数作出规定。二是要对村民选举委员会、村民代表的推选以及村民代表会议制度作出规范。两者的作用越来越突出，推选过程中的竞争也越来越激烈，而现行的法律法规对此缺乏明确的可操作的规定，实践中各地做法不一，急需统一和规范。三是要依法界定村级组织关系。要建立和完善村党组织领导下的村民自治机制，就必须在法律层面明确村党组织、村民委员会、村经济合作社、村民(代表)会议的职能和地位，理顺领导机构、决策机构和执行机构的关系，切实解决村民(代表)会议召集难、村委会成员罢免难等问题。四是关于“贿选”等不正当竞争行为的认定和处理问题。实际工作中，存在着对“贿选”行为取证难、认定难和处理难问题，基层对此反响强烈，希望法律法规增加对不正当竞争行为的界定和处理条款。五是关于委托投票。委托投票是选举中最易出问题的环节，各地对委托投票看法不一，有的希望取消委托投票，有的认为应予保留，实践中各地做法也不尽相同，对委托投票的去留及规范问题，应当认真加以研究解决。此外，各地普遍希望对选民资格认定、候选人任职条件等问题出台统一的可操作的规定。这些问题，有些属于国家立法权范畴，需要向全国人大常委会反映，有些可以通过制定或修改我省的地方性法规加以解决。
以上报告，请予审议。
省人大常委会执法检查组
2008年5月16日
为了更好地贯彻落实党的十七大精神，进一步推动《中华人民共和国村民委员会组织法》、《浙江省实施(中华人民共和国村民委员会组织法)办法》和《浙江省村民委员会选举办法》(以下简称“一法两办法”)的贯彻实施，促进基层民主政治建设，省人大常委会决定于2008年3月至4月对“一法两办法”颁布以来的执行情况进行检查。受常委会委托，省人大内务司法委员会具体组织实施了此项执法检查。现将有关情况报告如下：
一、“一法两办法”执法检查的基本情况
2008年是村民委员会组织法实施十周年和浙江省实施办法、村民委员会选举办法实施九周年，又恰逢我省第八届村民委员会换届选举。省人大常委会高度重视“一法两办法”执法检查工作，省委书记、省人大常委会主任赵洪祝同志、省人大常委会副主任任永明同志作了重要批示，提出工作要求，主任会议对此作了认真研究。内务司法委员会将执法检查作为今年的一项重点监督工作来抓，在调查研究的基础上，提出了检查工作的指导思想、检查重点和工作要求。2月28日，省人大常委会办公厅下发了执法检查的通知(浙人大常办[2008]7号)，要求各地围绕“一法两办法”的实施，结合当前正在开展的第八届村委会换届选举工作，对农村民主选举、民主决策、民主管理和民主监督(以下简称“四个民主”)的推进情况进行检查。4月1日至24目，在省人大常委会副主任刘奇同志的带领下，执法检查组分赴宁波、金华、台州、丽水市及鄞州、永康、温岭、龙泉、遂昌县(市、区)等地进行了检查。同时，委托杭州、温州、湖州、嘉兴、绍兴、衢州、舟山市人大常委会进行自查，并报送检查报告。检查期间，检查组听取了当地政府及民政部门的汇报，召开了有党委、人大、政府有关部门负责人、乡镇党政负责人、村党组织成员、村委会成员、村民代表和村民等参加的16个座谈会，实地考察了4个换届选举试点乡镇和村，查看了村务公开栏、村委会换届选举和村民自治有关资料。4月30日，执法检查组听取了省民政厅关于贯彻实施“一法两办法”的情况汇报，并就检查的情况作了交流反馈。各市、县(市、区)人大常委会按照省人大常委会的统一部署，积极配合，认真开展检查和督促工作。在各级人大常委会的精心组织，各级政府及有关部门的积极配合下，检查工作进展顺利，取得了较好的效果，达到了预期的目的。
二、“一法两办法”贯彻实施的基本成效
从执法检查情况看，全省贯彻实施“一法两办法”的总体情况是好的。各级党委、人大、政府对“一法两办法”的贯彻实施高度重视，围绕“四个民主”，采取了一系列有力措施狠抓落实，努力推进村民自治工作的规范化、制度化和法制化建设，扩大公民有序的政治参与，切实保障村民的各项权利，密切了党群、干群关系，调动了村民的民主热情和生产积极性，促进了农村的经济发展和社会稳定。
(一)加强组织领导，依法有序开展村委会换届选举
“一法两办法”实施以来，我省先后组织完成了第五届、第六届和第七届村委会换届选举工作。全省第八届村委会换届选举工作，在2007年下半年试点的基础上，目前已进入全面实施阶段。据统计，截止到5月15日，全省29970个村委会中，已有25993个完成了换届选举工作，占应换届数的86.7％。预计到6月底，整个换届选举工作可以基本完成。全省各级党委、政府高度重视本届村委会换届选举工作，在历届换届选举工作探索、实践的基础上，不断总结经验教训，统一部署，严密组织，规范秩序，依法选举，确保了整个换届选举工作的健康有序顺利推进。主要做法有以下几个方面：
1、高度重视，加强领导。省委、省政府高度重视村委会换届选举工作，省委书记、省人大常委会主任赵洪祝同志多次作出重要批示，省委常委会专题研究村级组织换届选举工作，省委、省政府及时下发《关于认真做好2008年村党组织村民委员会换届选举工作的意见》(以下简称《意见》)，并召开电视电话会议进行动员部署，成立了换届选举领导小组和工作督导组，省委组织部、省人大内务司法委员会、省民政厅等成员单位分片包干，定期检查和督导。各级党委、政府都将换届选举工作作为当前工作的重中之重，召开专题会议研究部署，成立领导小组，建立领导和职能部门分片联系制度，加强联系和指导，成立政策咨询、纪律检查、维稳保障等专项工作组，建立健全应急联动机制。各乡镇全员动员、全力以赴做好工作。各级人大常委会积极参与，加强指导和监督。各地普遍反映，本次换届选举是历届选举工作中党委、政府最为重视的，这为平稳顺利地完成换届选举任务奠定了坚实的工作基础。
2、充分准备，周密部署。2007年8月，省有关部门就已开始了换届调研准备工作，并在11个市的有关乡镇和村开展了试点工作。部分市县从2007年初就开始了换届的准备工作，本着工作抓早、抓主动的指导思想，充分准备，周密部署，扎实推进换届的各项准备工作。一是全面排摸村情。各地深入了解各村选情，排查矛盾，开展村级财务审计，针对不同情况制定相应对策。台州市三级联动开展了“一村一调研”活动，全市列出633个复杂村子以重点关注。安吉县对24个重点村落实了专门的整改措施，对三年来有关反映村干部的39件信访件进行了逐一调查核实，提出解决方案，对全县104个村的财务进行了审计督查。二是强化业务培训。将换届政策和法律法规作为培训的重要内容，着眼于每个县(市、区)、乡镇都要培养若干名专家型的换届选举工作业务骨干，对乡镇干部、村党组织书记、村民选举委员会成员实行全员培训。三是加强宣传引导。各地将换届选举过程作为教育广大党员群众，提高其民主法治意识和能力的过程，创新宣传方式，通过编排小品，制作宣传画等，重点宣传换届法律政策、任职条件、选举纪律等。注重把握正确的用人导向，教育引导党员群众把政治素质好、有奉献精神、能带头带领创业创新、公道正派、廉洁自律、群众公认的优秀人才选为村干部。建立同竞选人、候选人谈话制度，教育其依法参与选举，推行同离职、落选人员的谈话制度，引导其正确对待选举结果，并做好关爱工作。
3、改革创新，扩大民主。各地以换届选举为契机，坚持和完善农村基层自治制度，改革创新，发扬民主，在“选好配强”和“平稳推进”的前提下，有序扩大公民政治参与。一是积极推行“自荐海选”等无候选人选举方式，这种方式规范了竞选行为，扩大了选民有序的政治参与，降低了选举成本，提高了一次选举成功率。二是全面推行以选纪、工作目标和廉洁为主要内容的竞职承诺，有条件的村进行竞职演说，加强审查引导。三是实行妇女委员专职专选。依据法律法规及《意见》的规定，大多数地方在选举中单独设立女委员岗位，实行专职专选，保障了妇女的政治权利，优化了村干部结构。截止到5月15日，在已换届的村委会中，妇女成员有21827人(女主任454人)，占成员总数的22.3％，比上届提高13个百分点， 80％以上的村委会中有一名妇女成员，比上届提高50个百分点。四是创新选民登记方式。我省宁波、丽水等一些地方通过设立若干选民固定登记点，引导选民主动登记，实现“登记选民”向“选民登记”转变，提高了村民参选的积极性。
4、严肃选纪，有序参与。严肃换届工作纪律，加大对违法行为的查处力度，营造风清气正的换届氛围，维护健康有序的选举秩序，是各地工作的重点。省有关部门下发了《关于进一步严肃村级组织换届选举纪律的通知》，要求各地加大查处换届选举违法违纪行为的力度。各地在总结七届换届经验的基础上，充分利用新颁布的治安管理处罚法等法律法规，采取有力措施，加强宣传，细致排查，及时查处通报违法违纪案件，严肃纪律，规范秩序，保障了整个选举工作的顺利进行。从检查的情况看，本届选举中对“贿选”等不正当行为的查处是最为严厉的一届。龙泉市在试点工作中，对发现的第一起“贿选”案及时进行了查处和通报，宣布了当事人的当选无效，并追缴了贿赂的钱物。此事在当地引起很大震动，起到了较好的警示作用，该县的换届选举至今比较平稳。
总体上看，广大基层干部和村民经过民主选举的实践，法治观念和民主意识逐步增强并更趋理性，选举的民主程度逐步提高，选举秩序逐年规范，换届选举工作情况一届比一届好，取得的成效是明显的。具体表现为：
1、选民民主意识逐步增强。直接民主选举极大地激发了选民的参选热情，许多在外地的经商、务工人员专程回村参选，全省六届、七届的平均参选率达94％，截止到5月15日，八届的参选率为96％。这种民主意识还表现在激烈的选举竞争上，竞选活动提前，竞选职位全方位化，候选人年轻化，成员中新当选的比例增加等。
2、选举民主程度逐届提高。1999年第五届村委会换届选举时，我省一些地方还是实行村党组织提名候选人的选举方式，这种状况在六届时得到改变，开始全面推行由村民直接提名并选举产生村委会成员，选举方式分为有候选人选举和无候选人选举两种。一些地方开始尝试被称为“海推”的无候选人预选，而有的工作基础较好和规模不大的村则直接进行了“海选”，取得良好的效果。七届时全省无候选人直接选举的村已达到了47％，截止到5月15日，本届已换届村中的比例为71％，发展速度很快。2005年3月，余杭区唐家埭村首创的“自荐海选”的无候选人直接选举方式，在第八届选举中迅速得到推广，截止到5月15日，在全省已换届村中比例达到56.9％，“自荐海选”已成为本届村委会换届选举的主要形式。如平湖市在试点工作中全部采用了“自荐海选”的方式。
3、选举秩序逐届规范。各地选举工作、指导机构在历届换届选举实践中得到了锻炼，积累了丰富的经验，选举组织更加严密，操作更加依法规范。针对七届选举的情况，各地在八届换届中普遍对最易出问题的委托投票和流动票箱进行了限制和规范，取得了较好的效果，加之各地纷纷采取有效措施，引导选民有序参与选举，并加大对不正当竞争行为的查处力度，增强了选举的有序性，提高了选举的成功率。如龙泉市已完成换届选举，选举一次成功率达到96％以上，比上届提高25个百分点。与七届同期相比，本次换届选举信访量大为减少。群众普遍反映，这次是选举秩序最好的一届。
4、村委会成员整体素质有所提高。通过民主选举，选出了素质优良、结构合理、群众公认的社会主义新农村建设的带头人，提高了村委会整体战斗力，优化了年龄、文化和性别结构。截止到5月15日，已换届的村委会成员的平均年龄为42.5岁，比上届小1.5岁，具有高中以上文化程度的占24.5％，比上届提高2个百分点，村委会成员平均每村为3.8名，比换届前少O.1名。
(二)加强制度建设，积极推进民主决策、民主管理和民主监督的规范化
全省各地高度重视选举后的制度建设工作。围绕村务公开内容、形式、程序的“三个到位”、村民代表会议、村务公开监督小组、民主理财小组“三个组织”和民主议事协商、集体财务审计监督、民主评议村干部“三项制度”建设，全省开展了村务公开民主管理规范化建设活动。各地出台了一些具体的政策和措施，积极推进民主决策、民主管理和民主监督的制度化、规范化建设，巩固了民主选举的成果，提高了村民自治工作的整体水平。从检查的情况看，在村民自治中，村党组织的领导核心作用进一步加强，村民的民主权利进一步落实，依法自治的观念逐步深入人心。
1、民主决策制度初步形成。实行村民自治至今，乡镇干部的思想观念已发生转变，不再“为民作主”，村务决策已基本实现“由民作主”。民主决策程序已较为规范，能按多数人的意见作出决策，反映广大村民的共同意愿，体现了村民自治的本质要求。据统计，全省有99.8％村建立了村民代表会议制度，由村委会定期不定期地召开村民代表会议讨论决定村里涉及村民利益的重大事项。村民代表会议在自治中的作用变得越来越重要，推选村民代表时的竞争也越来越激烈。近年来，各地对完善村民代表的推选和村民代表会议制度进行了一些有益的探索，制定完善了村民代表会议工作规则，建立村民代表联系村民制度，金华、丽水等一些地方在村民代表的选举中，把推选改为更为民主的由户代表或所有选民投票选举。实践中，除以村民代表会议形式进行决策外，绍兴、台州等一些地方还探索了民主听证、民主恳谈等民主决策的新形式，努力提高决策的民主化、科学化程度。
2、民主管理能力有所提高。民主管理工作进一步深化，村民自我管理、自我教育和自我服务的内容和形式不断丰富。2005年，省委、省政府办公厅下发了《浙江省村级组织工作规则(试行)》。各地普遍制定了村规民约和村民自治章程，建立了村民代表会议议事规则、村务公开制度、村委会工作制度、财务管理制度等，以制度促规范，加强对村级事务、邻里关系、个人行为的管理。有的地方还在理顺村级组织关系，创新民主管理运作机制方面进行了积极探索，如三门县一些乡镇实行了村民代表主席团制度，天台一些地方建立了村民代表常设工作委员会制度。民主管理制度保障村民成为管理村务的主人，村民在实践中逐步学会民主管理的方法，提高了管理村务的整体水平。
3、民主监督工作得到加强。为了切实推进村级民主监督工作，2005年，我省下发了《关于进一步健全完善村务公开和民主管理制度的通知》。各地普遍推行了村务(财务)公开制度，建立了村务公开监督小组和民主理财小组，村级重大事项和村民普遍关心的问题，能够及时向村民公开。遂昌县等一些地方还规定村民可以“点题公开”。此外，各地还实行“村账乡镇代”、工程项目招标、村公务零招待等制度，并通过依法开展民主评议村干部，听取和审议村委会工作报告，将村委会的各项工作置于村民的监督之下，提高了村委会工作的透明度，保障了村民对村务工作的知情权、监督权，促进了村干部的廉政建设。一些地方还对完善监督机制进行了不懈探索，武 义县建立了村务监督委员会，温岭市建立了村民代表监督委员会。这些实践活动，对进一步推动基层民主政治建设、深化村民自治内涵具有重要意义。
三、“一法两办法”贯彻实施中存在的主要问题
“一法两办法”的贯彻实施虽然取得了明显成效，但总体上看，我省的村民自治工作还处在逐步推进和完善的过程中，在这个过程中，出现了许多新情况，也存在一些不可忽视的问题。
(一)民主选举出现了一些新情况和新问题
换届选举工作虽然总体上呈健康、平稳、有序态势，但选举中违法操作问题时有发生，影响选举的多种不利因素依然存在。一是二元体制下城乡人口流动频繁给选举工作带来诸多问题。人户分离的复杂多样造成选民资格确认难、选民登记难、选民参选难。随着大量有能力的青年升学、就业或外出打工，造成了村委会成员选择面越来越窄，一些地方村委会存在成员知识、年龄、能力结构不尽合理和整体素质不高的问题。二是农村改革发展中遗留的诸多问题影响换届选举。农村经济社会快速发展过程中遗留了不少问题和矛盾，因多种原因长期未能解决。如“农嫁女”、“农迁城”人员的经济利益保护问题、城市化和土地征用中的政策兑现问题、行政村调整中村合心不和问题，这些问题使换届选举的内外环境错综复杂，换届选举已然成为利益格局的调整期，潜在矛盾的引发期，多种力量的博弈期。三是无序竞争的现象依然存在。从第六届换届选举以来的情况看，我省温州、金华、台州等一些地方选举中的竞选活动趋于激烈，规则外的无序竞争有蔓延之势。一些地方钻委托投票、流动票箱的空子，通过收买、滥用委托权控制选票，一些经济较发达的村选举中，钱票交易成了多方竞相使用的“潜规则”，有的村选举受到宗族、宗派、宗教及社会黑恶势力干扰、操纵，暴力破坏选举现象时有发生。这种现象在七届时尤为突出。本届换届选举，通过各方的努力，选举的有序性有了很大改观，但无序竞争的现象在部分地区依然存在。一些不正当竞选行为由“面上转为地下”，村民对买卖选票的问题时有议论，选举中的违法违纪行为时有发生。截止3月底，温州市共查处与村级换届有关的违法违纪案件12件，有67人受到党纪处分，42人受到治安处罚。其中“拉票贿选”是较多的一种行为，如某村村主任自荐人为拉票向部分选民分发中华烟20余条，造成恶劣影响，被治安拘留5天。此外，该市还查处了四起暴力破坏选举的行为。四是选举中不依法依规问题时有出现。如：有的没有充分发挥村民选举委员会的作用；有的存在选民漏登、剥夺选民资格、限制选民提名候选人、对候选人进行资格审查等现象；有的在村民代表的推选中，将村党组织成员的代表名额在村民小组中“放选”；有的村民选举委员会的产生未经过法定的民主推选程序；有的未依法依规实行妇女委员专职专选，导致部分村委会无妇女成员；有的对户内的委托投票未依法办理委托手续；有的“自荐海选”走样，选票上直接写有自荐人姓名，成为有候选人的选举；个别地方为某个特定人的当选量身打造选举办法，等等。
(二)民主决策、民主管理和民主监督还需进一步完善
1、民主决策中，村民会议和村民代表会议制度还需规范。法律规定，村民会议决策是村民自治中最基本的决策形式。在召开村民会议不便的村，可以召开村民代表会议讨论决定村民会议授权的事项。由于行政村合并等原因，我省各村的规模普遍较大，都以村民会议难召开为由，以村民代表会议取代之，村民会议制度在我省已名存实亡。法律规定须经村民会议决定的事项，有的地方未经授权就由村民代表会议作决定。在村民代表会议制度中，由于法律法规对村民代表的推选以及村民代表会议制度没有作出统一细致的规范，一些地方村民代表会议制度也没有充分发挥其应有的作用。有的村民代表会议也很少召开，对涉及村民切身利益的大事，仍然存在由少数人说了算的现象。有的村民代表缺乏广泛性和代表性，会前不与村民沟通，会上发表的只是个人意见。
2、民主管理和民主监督中还存在薄弱环节。从调研和检查的情况看，各地虽然根据法律法规及有关文件的规定，建立了相应的民主管理和民主监督制度，但仍存在着执行法律法规和制度打折扣的现象。如各地虽然普遍建立了村务公开制度。但村务公开工作发展不平衡。有的地方村务公开监督小组、民主理财小组没有发挥应有的作用；有的村务公开流于形式，在公开的内容、形式和程序上不够规范；有的村务公开的内容不真实，搞半公开或假公开，财务管理混乱。村委会每年向村民会议报告工作和接受村民的评议是民主监督的法定形式，但有的地方村委会既不报告工作，村民(代表)会议也不对其进行评议，使村委会得不到有效的监督，一些乡镇组织的年度民主评议村干部活动，评议的主体既不是全体村民，也不是村民代表，离法律法规的规定还有一定差距。检查中还发现，有的村制定的自治章程、村规民约中有对村民实施经济处罚、侵犯妇女权益等违法的条款。
3、村民自治组织内部的工作关系尚未完全理顺。法律规定，村民(代表)会议是决策机构，村民委员会是执行机构，村民委员会向村民(代表)会议负责并报告工作，接受村民(代表)会议的审议、评议和监督。但村民(代表)会议没有常设机构，法律规定由村民委员会召集决策机构来开展对自己的审议、评议、监督、罢免。实践表明，这种制度设置是很难操作的，它造成村级组织关系不顺，客观上弱化了村民(代表)会议的决策、管理和监督职能。此外，各地在推进村民自治工作中，在民主决策、民主管理和民主监督制度建设方面进行了一些探索和创新，但其中有些制度并非是对法定制度的推进和发展。而是另起炉灶，这在一定程度上弱化了村民(代表)会议的职能。
(三)指导扶持村民自治工作的力度有待加强
总体上看，全省在指导村民自治工作中还没有做到平衡发展和整体推进，指导工作力度有待于进一步加强。一是“四个民主”中存在重民主选举，轻民主决策、民主管理、民主监督的倾向。换届选举得到高度重视，但很多地方都是选了就算了，与民主选举相比，在推进“后三个民主”的工作上缺乏思想重视和推进力度。二是地区差异明显。宁波、湖州、嘉兴等地区比较重视农村基层工作，指导有力，村民自治工作整体较为健康有序，而有些地区相比就存有较大差距，有的地方在某一方面做得很好，有创新有亮点，但其他方面相对来说差距较大。三是有关职能部门工作有待整合。在指导村民自治工作上。涉及到民政、农业、农办、司法行政和纪委、组织部等众多部门，每个部门都有自己的工作需要村一级配合实施，上面有千条线，下面只有一根针。在选举工作中，相关职能部门能够做到资源整合，相互配合，但在日常工作中，却是各自为阵，工作内容交叉重复，加重了村级负担。四是指导能力有待加强。一些地方习惯于“为民作主”，干扰村民自治范围内事务，如行政村调整不经村民表决。有的地方不能正确处理法律法规与地方政策的关系，制定一些明显不合法的“土政策”指导村 民自治工作。一些地方对工作中出现的新情况新问题缺乏预见性，研究的不深，导致工作被动，对历史遗留的复杂问题存有畏难情绪。解决的措施不力，损害了政府在群众中的威信。五是村民自治工作缺乏必要的物质支持。随着村民自治工作的逐步推进，所需的工作经费也逐年增多。农村税费改革虽然减轻了农民负担，但有的村级债务沉重，缺乏收入来源，经济薄弱，政府对村民自治的经费支持又极为有限，维持基本运转都很困难。一些人当选后外出挣钱谋生，无人料理村务，有些则将村务委托他人，出现了一些代理“村官”。有为数不少的人当选后不计报酬，无私奉献，但仅凭一腔热情也不是长久之计。
(四)村民自治法律法规有待进一步完善
村委会组织法实施十年来，现实情况发生了很大变化，法律法规有些规定过于原则，对新情况、新问题缺乏应有的规范，不便于操作。各地普遍建议修改法律关于村委会三年任期的规定，细化选民界定、候选人条件、不正当竞争行为认定、村民代表会议制度、罢免程序、法律责任等方面的规定。同时也有必要将我省村民自治实践中一些行之有效的做法上升为法规规定。
四、进一步贯彻实施“一法两办法”的意见和建议
党的十七大报告指出，必须把发展基层民主作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进，强调要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围。村民自治，是我国基层民主政治建设的重要内容。体现了人民当家作主的社会主义民主政治的本质特征。实行村民自治是依法执政、民主执政、科学执政的必然要求，是建设社会主义新农村、构建和谐社会的制度保障。“一法两办法”是我省农村实行村民自治制度的重要法律法规，对促进基层民主政治建设起着重要的法制保障作用。为了深入贯彻“一法两办法”，促进村民自治工作全面、健康和有序发展，现提出如下意见和建议：
(一)要深入持久地开展法制宣传教育工作
各地要站在提高党的执政能力、巩固党在农村执政基础的高度，进一步宣传和落实“一法两办法”，将村民自治工作列入重要议事日程。要以村委会组织法颁布十周年为契机，结合“五五”法制宣传教育工作，利用广播、电视、农村现代远程教育网络等媒介，大力宣传“一法两办法”和党的十七大有关基层民主政治建设精神，宣传全省农村“四个民主”建设中的一些好经验好做法，努力营造农村基层民主政治建设的良好氛围。要通过宣传教育，加深对村民自治的本质、历史发展和内涵的理解，使大家认识到村民自治是农村经济体制改革深化的必然趋势，是党加强农村基层民主建设的重大举措，是社会主义政治文明发展的客观要求；认识到村民自治是党的领导、依法办事和村民民主的辩证统一，是法定的，有领导的，有序的民主。要针对重点对象，突出重点内容，创新宣传形式。要重点抓好基层干部的教育，提高其依法指导村民自治的能力。促使其强化法治和诚信观念，依法行政，民主施政。要加强对村委会成员和广大村民的教育，引导其正确认识、依法行使民主权利，自觉履行法定义务。
(二)要进一步提高换届选举工作质量
民主选举是村民自治的前提和基础。提高选举工作质量，关键在于严格依法依规选举，切实保障选民民主权利，切实维护选举工作秩序。首先要依照“一法两办法”的规定，保障每个选民宪法和法律赋予的选举权和被选举权。在选民登记环节，在创新登记方式，引导选民主动登记的同时，要多做工作，依法把符合条件的村民全部登记为选民，确保他们的选举权利。在选举环节，要充分尊重选民的意愿，凡经依法选举产生的结果都应有效。要坚持由选民直接提名候选人和直接投票选举产生村委会成员，坚决纠正限制选民提名候选人及在法律法规规定之外设置附加条件，再次对选民进行候选人“资格审查”的做法。各地对村委会候选人任职资格条件设定了一些限制条件，出发点是好的，但实际操作中还是要注意把握好工作的方式、方法。村委会候选人的资格认定属于国家立法权范畴，法律、法规从正面规定候选人的条件是比较科学的。解决此类问题只能是在选举中多做工作，在保障选民选举权、被选举权的前提下，可以通过候选人条件评议等正面引导的方式，鼓励选民把素质较高的优秀分子选入村委会。要按照法律法规和《意见》中有关村委会妇女委员专职专选的规定，努力做到每个村委会中都有妇女成员。二是积极稳妥地推广无候选人直接选举，不断扩大基层民主。在结合实际，选择符合村情的选举方式基础上，要努力扩大“自荐海选”等无候选人直接选举方式的适用面，提高选举质量，降低选举成本，推进基层民主。三是坚持疏堵结合，依法维护民主选举的秩序。村民选举工作及指导机构，要认真细致地做好选举各个环节的工作，严格依法依规操作，要进一步严格规范委托投票，严格限制流动票箱的使用。要为参选者提供合法、公平的竞争平台，努力避免“暗箱操作”和无序竞争，要采取有力措施，化解宗族、宗教、宗派势力和社会黑恶势力对选举的影响，对干扰、破坏选举秩序的行为，要态度鲜明，依法查处。
第八届村委会换届选举工作是党的十七大以后我省广大农村基层民主政治生活中的一件大事，是各级党委、政府的一项重要工作。目前，换届选举工作已进入关键阶段，完成在即。省政府要督促各地加大工作力度，各地各有关部门要不断总结经验，加强领导和指导，善始善终地做好换届选举工作，确保整个换届选举工作平稳、顺利、健康和有序。在今后的换届选举工作中，建议省政府统筹安排，提前部署，将集中投票时间安排在春节前后，避开4至6月的农忙时节，这样有利于选举组织和选民参选。基层对此呼声很高。
(三)要进一步完善村民自治工作机制
贯彻“一法两办法”，民主选举是基础，民主决策是根本，民主管理是关键，民主监督是保证，它们相互联系，不可分割。村民自治的本意不是为选举而选举，更重要的是要使选出来的“村官”按照村民自治的原则去做事。民主选举仅仅是“自治”的开始，“后三个民主”是村民自治更为重要的问题。各级政府要统筹安排，全面推进，使“四个民主”同步发展，相互促进。要依法界定村级组织的职责，形成村党组织领导下的职权明确、关系协调、相互制衡的村民自治工作机制，确保“一法两办法”得到全面有效实施。一是要进一步理顺村级组织相互关系。充分发挥村党组织的领导核心作用，理顺村委会与村民(代表)会议的关系。在上位法未作出修改前，应当允许和鼓励各地试行村民(代表)会议主席团、村民工作委员会等制度，负责主持召集村民(代表)会议，以强化村民(代表)会议在村民自治中的主体作用。二是要建立以村民(代表)会议为主要形式的民主决策制度。充分发挥村民(代表)会议的决策职能，真正做到“村里的大事由村民作主”。村民会议是实行村民自治的决策机构、权力机构。一些涉及全体村民切身利益的重大事项的决策权，必须由村民会议行使，不能长期由村 民代表会议代行。一些地方的实践说明，只要真正把工作做好了，村民会议一年召开一次在多数地方是可以做到的。确实难以召开村民会议的村，在实行村民代表会议制度时，必须经过严格规范的授权程序。要进一步规范村民代表的推选工作，改进和完善村民代表会议制度。由村民代表会议讨论的重要事项，应由村民代表广泛听取村民意见后再作决定。要加强对村民代表的教育培训和管理，提高他们的“参政议政”能力和水平。要完善村民代表联系村民的制度，村民代表应具有广泛的代表性，能够代表全体村民的意愿。三是要建立健全各项民主管理制度。要从村民迫切要求解决的实际问题入手，制定和完善村民自治章程、村规民约等各项制度，把村民的权利和义务、村级组织的职责和权力以制度确定下来，规范村干部和村民的行为，真正做到依法建制、以制治村、按章办理、民主管理。四是要不断建立健全以村务公开、民主评议、村委会定期报告工作为主要内容的民主监督制度，进一步规范村务公开的内容、时间、程序、形式、次数，并加强对村务公开工作的监督，做到凡与群众利益密切相关、农民群众关注的热点和难点问题，都要及时公开。要把财务公开作为重点，进一步规范村级财务管理制度，要充分发挥村务公开监督小组、民主理财小组的作用，要对村务、财务公开实行全过程的监督，保证公开的真实性。
(四)要不断加强对村民自治工作的指导和扶持
政府与村委会的关系是指导与协助的关系。各级政府要坚持执政为民、依法行政，指导要到位，但不能越位，对属于村民自治范围内的事情要“还政于民”。选举工作中，要充分发挥村民选举委员会的作用。选举完成后，乡镇政府及有关部门要进一步整合资源，相互配合，加大指导力度。要加强对村委会班子特别是村委会主任的培训，帮助和指导村委会建章立制，使村委会工作尽快步入正常的轨道。要正确处理好法律与政策之间的关系，要认真查处群众反映的违法事件，保障村民民主权利。要充分发挥村民(代表)会议等自治组织在民主决策、民主管理、民主监督中的作用，不能直接行使审计、考核等行政管理权限。为了加强村委会对基层政府行政管理的协助配合，乡镇政府可以结合村民(代表)会议对村委会工作的评议，在组织上、精神上、物质上给予鼓励，以解决村委会成员的后顾之忧。村民自治工作在许多方面减轻了政府的社会管理压力和行政管理成本，政府应对村民自治工作给予经济补偿和支持，要高度重视农村经济发展壮大工作，加大对贫困村、空壳村转移支付力度，努力促进村民自治工作的健康发展。
(五)适时修改、完善相关法律法规
根据调研、检查和各地反映的情况，经过研究，我们认为法律、法规的部分内容需要修改和完善。一是应适当延长村委会任期。村委会组织法规定，村委会任期为3年，基层普遍反映时间太短，不利于村级长远规划，影响农村经济发展，“一年看，二年干，三年换”，频繁的换届选举，大大增加了基层负担，也有建议对村委会主任连续任职的届数作出规定。二是要对村民选举委员会、村民代表的推选以及村民代表会议制度作出规范。两者的作用越来越突出，推选过程中的竞争也越来越激烈，而现行的法律法规对此缺乏明确的可操作的规定，实践中各地做法不一，急需统一和规范。三是要依法界定村级组织关系。要建立和完善村党组织领导下的村民自治机制，就必须在法律层面明确村党组织、村民委员会、村经济合作社、村民(代表)会议的职能和地位，理顺领导机构、决策机构和执行机构的关系，切实解决村民(代表)会议召集难、村委会成员罢免难等问题。四是关于“贿选”等不正当竞争行为的认定和处理问题。实际工作中，存在着对“贿选”行为取证难、认定难和处理难问题，基层对此反响强烈，希望法律法规增加对不正当竞争行为的界定和处理条款。五是关于委托投票。委托投票是选举中最易出问题的环节，各地对委托投票看法不一，有的希望取消委托投票，有的认为应予保留，实践中各地做法也不尽相同，对委托投票的去留及规范问题，应当认真加以研究解决。此外，各地普遍希望对选民资格认定、候选人任职条件等问题出台统一的可操作的规定。这些问题，有些属于国家立法权范畴，需要向全国人大常委会反映，有些可以通过制定或修改我省的地方性法规加以解决。
以上报告，请予审议。
省人大常委会执法检查组
2008年5月16日