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2010年2月2日,国务院第100次常务会议修订通过了《审计法实施条例》。这次修订通过的《审计法实施条例》与2006年第十届全国人大常委会第二十次会议修订通过《审计法》,以及即将修订通过《国家审计准则》,表明我国构建有中国特色的符合审计发展规律的审计法律体系和审计指南体系建设的步伐进一步加快,审计工作正逐渐进入一个法治化时代。法治化时代一个显著特点就是依法行政。这就要求审计机关和审计人员在履行审计监督职责时必须以法律思维来审视审计行为,以确保审计行为没有脱离法律的轨道。
所谓法律思维,就是按照法律的逻辑来观察、分析和解决问题的思维方式,它是同大众思维相对应的一种思维方式。法律思维与大众思维的区别就在于一个是理性的、专业化,另一个是感性的、一般化的。两者的差距,体现在司法裁判上,有时存在明显分歧和冲突。比如,美国辛普森案由于当事人的显赫地位和最终结果的“出乎意料”而广为人知,然而在司法过程中,个人的社会地位、种族归属和权力大小等因素在直接意义上已被程序消解。法官根据庭审带来的信息以及自由心证作出判决。辛普森被公众认为“实际上杀人”但在“形式上无罪”。由此导致民众对司法裁判结论妥当性和合理性的怀疑,继而怀疑司法的权威、进一步导致民众司法认同度的下降。从辛普森案中,我们可以知道法官在判决时宁肯裁判结论和客观事实不一致,也不能让裁判结论与法律逻辑不一致。这是因为法律思维讲究的是合法性,即是不是符合现有法律的规定,而大众思维更注重行为的合理性。辛普森案法官遵循了形式合理性优先于实质合理性、程序公正优先于实体公正的法律思维基本规则。在通常情况下,法律问题往往还包含着政治、经济或道德问题,可以从道德的、经济的、政治的角度来思考和处理,但是在法治社会,当法律思维与经济思维、道德思维发生冲突时,应当以法律思维为前提,按照法律的规定、原理和精神来思考与处理。比如,欠债还钱是几乎所有社会普遍通行的一项道德原则。法律保护债权人的合法权利,但法律中有诉讼时效的规定。按照我国《民法通则》的规定,债权人向人民法院请求保护债权的诉讼时效为两年。也就是说,如果债权人在两年内既没有向法院起诉债务人,也没有向债务人提出还债要求,而且债务人也没有表示要偿还债务,那么债权人的债权就不再受法律保护。但从道德上说,一项债务不论过了多长时间,债务人都有义务偿还。但是,在对法律问题的思考与处理上,法律思维应当优先,不能用道德的原则和道德评价取代法律的规则和评价。
法律思维不仅对专业的法律工作者来说是必需的,对审计人员来说同样也是必需的,这是因为审计人员肩负着维护财经法纪严肃性和权威性的重要使命。只有自身学法、懂法、信法、用法,才能确保审计监督的客观公正,才能树立严格执法的良好形象。当前我国构建审计法律体系遵循的一条重要原则就是体现法治要求推进依法行政。这次《审计法实施条例》修订,既进一步明确和细化了审计监督的范围和内容、审计监督手段和权限,加强审计监督,为审计机关履行职责提供法规依据,又进一步规范了审计行为,防止审计监督权的滥用,依法保障被审计单位的合法权益。比如。修订后的《审计法实施条例》进一步补充、完善了审计机关的层次监督制度。要求“上级审计机关应当对下级审计机关的审计业务依法进行监督。下级审计机关作出的审计决定违反国家有关规定的,上级审计机关可以责成下级审计机关予以变更或者撤消,也可以直接作出变更或者撤消的决定;审计决定被撤销后需要重新作出审计决定的,上级审计机关可以责成下级审计机关在规定的期限内重新作出审计决定,也可以直接作出审计决定。”再比如,修订后的《审计法实施条例》进一步明确了被审计单位对审计机关作出的审计决定不服提请政府裁决、申请行政复议或者提起行政诉讼的事项范围,明确了审计机关的救济告知义务、规定了被审计单位提请政府裁决的途径、期限和政府裁决的效力,规定了裁决期间审计决定的执行效力,明确了政府裁决的办理机构和办理期限等。由此,被审计单位的合法权益得到了依法保障。还如,修订后的《审计法实施条例》还要求审计机关在法定职责范围内的审计监督事项,无论是审计、专项审计调查,还是核查社会审计机构相关审计报告,除涉及国家秘密、被审计单位商业秘密,以及国务院规定的其他事项外,其监督结果原则上都要向社会公布。这不仅符合政务公开的要求,也有利于扩大审计影响,增强审计监督力度,促进被审计单位整改,同时有利于审计工作接受群众的监督,促进提高审计质量。
面对新的法律规定,处在新的法治环境,要使审计机关和审计人员的审计行为符合法律规范,我认为以法律思维去审视,去检验不仅必须,而且可行,还要落到实处。具体地说审计机关和审计人员不仅要注重实体上的客观公正,还要注重程序上的规范有序;不仅上要注重实质合理性,还要注重形式合理性;不仅要强调个案正义还要强调普遍正义;不仅要注重结论,还要注重理由。这是因为司法人员在裁决时必须依据的基本原则里就有程序公正优先于实体公正;形式合理性优先于实质合理性;普遍正义优先于个案正义;理由优先于结论;合法性优先于客观性之说。除此之外,最重要的一条就是审计机关在强调其权利的同时,也不能忘记履行其义务,因为法律思维体现的基本原则主要是以权利义务的分析作为思考问题基本逻辑线索的。因此,审计人员的法律思维应该贯穿审计行为整个过程。比如,修订后的《审计法实施条例》新增加的第五十条规定:“审计机关在作出较大数额罚款的处罚决定前,应当告知被审计单位和有关人员有要求举行听证的权利。”如果审计机关应当告知被审计单位和有关人员而没有告知,即使是审计机关所作出的处罚决定是有充分依据的,一旦面临政府裁决,行政复议或行政诉讼,审计机关将处于不利境地。类似的还有审计机关要依法贯彻落实审计救济制度等。再比如,审计机关在行使封存权的同时,还必须严格履行封存程序和义务。即要履行批准、通知、办理封存手段、及时解除封存等程序。同时要承担保障被审计单位合法业务活动和生产经营活动、对封存物品的保管、及时解除封存等义务。如果审计机关在行使封存权的同时,未能严格履行封存程序和义务,即侵害了被审计单位的合法权益,面临着很大的审计风险。特别是影响了被审计单位合法业务活动和生产经营活动,或对被审计单位封存物品造成毁损的,审计机关就将承担法律责任,在政府裁决、行政复议或行政诉讼面前,就有“败诉”的可能。类似的还有审计机关查询单位账户和个人存款时,应当向有关金融机构送达协助查询单位账户通知书或者协助查询个人存款通知书。审计人员具体执行查询任务时,应当由两名以上审计人员参加,并出示审计人员的工作证件和审计通知书,特别是审计人员对其在执行职务中知悉的国家秘密和被审计单位的商业秘密必须保密。如果出现个人储蓄存款被随意查询,相关信息被随意泄露等侵犯公民隐私权以及国家秘密和被审计单位商业秘密泄露的情形,审计机关和审计人员将被追究法律责任。
审计行为正确与否,体现在是否依法审计。而能否依法审计,离不开审计人员的法律意识、法律知识和法律思维。在审计工作逐渐进入法治化,依法审计意识已为广大审计人员所接受的前提下,法律思维能力高低,就显得十分重要了。其已成为审计人员的核心素养。法律思维能力不是一朝一夕能养成的,需要长时间的培养和训练。但是一旦养成,将成为审计人员工作、生活的一部分,并受益无穷。培养和训练、法律思维能力,首先需要审计人员对法律有敬仰之心。这是为培养和训练审计人员的法律思维开启的第一扇大门。法律信仰是人们对现行法制所持的一种尊重、信赖,并积极认同的态度。审计人员要使包括审计法及其实施条例在内的法律得到有效地贯彻落实,自身必须保持对法律的坚定信仰,并在实际工作能坚定地维护法律法规的严肃性和权威性。其次,要认真学习和掌握法律知识。运用法律思维,必须具备深厚的法律知识底蕴,否则思考法律问题就会没有依据和方向。因此,当前一段时期,学习和掌握《审计法实施条例》应当成为审计人员的当务之急。再次,要注意丰富自己的人生阅历和社会经验,要加强实务操作技能培养。法律兼有理性、实证知识及技艺三种知识属性。这表明法律思维是一种实践性很强的活动。没有这三种知识属性作储备,法律思维只能是镜中花、水中月。因此,审计人员要注重在审计实践中增强对审计事项的法律思维和法律把握能力。
(作者单位:江西省审计厅)
所谓法律思维,就是按照法律的逻辑来观察、分析和解决问题的思维方式,它是同大众思维相对应的一种思维方式。法律思维与大众思维的区别就在于一个是理性的、专业化,另一个是感性的、一般化的。两者的差距,体现在司法裁判上,有时存在明显分歧和冲突。比如,美国辛普森案由于当事人的显赫地位和最终结果的“出乎意料”而广为人知,然而在司法过程中,个人的社会地位、种族归属和权力大小等因素在直接意义上已被程序消解。法官根据庭审带来的信息以及自由心证作出判决。辛普森被公众认为“实际上杀人”但在“形式上无罪”。由此导致民众对司法裁判结论妥当性和合理性的怀疑,继而怀疑司法的权威、进一步导致民众司法认同度的下降。从辛普森案中,我们可以知道法官在判决时宁肯裁判结论和客观事实不一致,也不能让裁判结论与法律逻辑不一致。这是因为法律思维讲究的是合法性,即是不是符合现有法律的规定,而大众思维更注重行为的合理性。辛普森案法官遵循了形式合理性优先于实质合理性、程序公正优先于实体公正的法律思维基本规则。在通常情况下,法律问题往往还包含着政治、经济或道德问题,可以从道德的、经济的、政治的角度来思考和处理,但是在法治社会,当法律思维与经济思维、道德思维发生冲突时,应当以法律思维为前提,按照法律的规定、原理和精神来思考与处理。比如,欠债还钱是几乎所有社会普遍通行的一项道德原则。法律保护债权人的合法权利,但法律中有诉讼时效的规定。按照我国《民法通则》的规定,债权人向人民法院请求保护债权的诉讼时效为两年。也就是说,如果债权人在两年内既没有向法院起诉债务人,也没有向债务人提出还债要求,而且债务人也没有表示要偿还债务,那么债权人的债权就不再受法律保护。但从道德上说,一项债务不论过了多长时间,债务人都有义务偿还。但是,在对法律问题的思考与处理上,法律思维应当优先,不能用道德的原则和道德评价取代法律的规则和评价。
法律思维不仅对专业的法律工作者来说是必需的,对审计人员来说同样也是必需的,这是因为审计人员肩负着维护财经法纪严肃性和权威性的重要使命。只有自身学法、懂法、信法、用法,才能确保审计监督的客观公正,才能树立严格执法的良好形象。当前我国构建审计法律体系遵循的一条重要原则就是体现法治要求推进依法行政。这次《审计法实施条例》修订,既进一步明确和细化了审计监督的范围和内容、审计监督手段和权限,加强审计监督,为审计机关履行职责提供法规依据,又进一步规范了审计行为,防止审计监督权的滥用,依法保障被审计单位的合法权益。比如。修订后的《审计法实施条例》进一步补充、完善了审计机关的层次监督制度。要求“上级审计机关应当对下级审计机关的审计业务依法进行监督。下级审计机关作出的审计决定违反国家有关规定的,上级审计机关可以责成下级审计机关予以变更或者撤消,也可以直接作出变更或者撤消的决定;审计决定被撤销后需要重新作出审计决定的,上级审计机关可以责成下级审计机关在规定的期限内重新作出审计决定,也可以直接作出审计决定。”再比如,修订后的《审计法实施条例》进一步明确了被审计单位对审计机关作出的审计决定不服提请政府裁决、申请行政复议或者提起行政诉讼的事项范围,明确了审计机关的救济告知义务、规定了被审计单位提请政府裁决的途径、期限和政府裁决的效力,规定了裁决期间审计决定的执行效力,明确了政府裁决的办理机构和办理期限等。由此,被审计单位的合法权益得到了依法保障。还如,修订后的《审计法实施条例》还要求审计机关在法定职责范围内的审计监督事项,无论是审计、专项审计调查,还是核查社会审计机构相关审计报告,除涉及国家秘密、被审计单位商业秘密,以及国务院规定的其他事项外,其监督结果原则上都要向社会公布。这不仅符合政务公开的要求,也有利于扩大审计影响,增强审计监督力度,促进被审计单位整改,同时有利于审计工作接受群众的监督,促进提高审计质量。
面对新的法律规定,处在新的法治环境,要使审计机关和审计人员的审计行为符合法律规范,我认为以法律思维去审视,去检验不仅必须,而且可行,还要落到实处。具体地说审计机关和审计人员不仅要注重实体上的客观公正,还要注重程序上的规范有序;不仅上要注重实质合理性,还要注重形式合理性;不仅要强调个案正义还要强调普遍正义;不仅要注重结论,还要注重理由。这是因为司法人员在裁决时必须依据的基本原则里就有程序公正优先于实体公正;形式合理性优先于实质合理性;普遍正义优先于个案正义;理由优先于结论;合法性优先于客观性之说。除此之外,最重要的一条就是审计机关在强调其权利的同时,也不能忘记履行其义务,因为法律思维体现的基本原则主要是以权利义务的分析作为思考问题基本逻辑线索的。因此,审计人员的法律思维应该贯穿审计行为整个过程。比如,修订后的《审计法实施条例》新增加的第五十条规定:“审计机关在作出较大数额罚款的处罚决定前,应当告知被审计单位和有关人员有要求举行听证的权利。”如果审计机关应当告知被审计单位和有关人员而没有告知,即使是审计机关所作出的处罚决定是有充分依据的,一旦面临政府裁决,行政复议或行政诉讼,审计机关将处于不利境地。类似的还有审计机关要依法贯彻落实审计救济制度等。再比如,审计机关在行使封存权的同时,还必须严格履行封存程序和义务。即要履行批准、通知、办理封存手段、及时解除封存等程序。同时要承担保障被审计单位合法业务活动和生产经营活动、对封存物品的保管、及时解除封存等义务。如果审计机关在行使封存权的同时,未能严格履行封存程序和义务,即侵害了被审计单位的合法权益,面临着很大的审计风险。特别是影响了被审计单位合法业务活动和生产经营活动,或对被审计单位封存物品造成毁损的,审计机关就将承担法律责任,在政府裁决、行政复议或行政诉讼面前,就有“败诉”的可能。类似的还有审计机关查询单位账户和个人存款时,应当向有关金融机构送达协助查询单位账户通知书或者协助查询个人存款通知书。审计人员具体执行查询任务时,应当由两名以上审计人员参加,并出示审计人员的工作证件和审计通知书,特别是审计人员对其在执行职务中知悉的国家秘密和被审计单位的商业秘密必须保密。如果出现个人储蓄存款被随意查询,相关信息被随意泄露等侵犯公民隐私权以及国家秘密和被审计单位商业秘密泄露的情形,审计机关和审计人员将被追究法律责任。
审计行为正确与否,体现在是否依法审计。而能否依法审计,离不开审计人员的法律意识、法律知识和法律思维。在审计工作逐渐进入法治化,依法审计意识已为广大审计人员所接受的前提下,法律思维能力高低,就显得十分重要了。其已成为审计人员的核心素养。法律思维能力不是一朝一夕能养成的,需要长时间的培养和训练。但是一旦养成,将成为审计人员工作、生活的一部分,并受益无穷。培养和训练、法律思维能力,首先需要审计人员对法律有敬仰之心。这是为培养和训练审计人员的法律思维开启的第一扇大门。法律信仰是人们对现行法制所持的一种尊重、信赖,并积极认同的态度。审计人员要使包括审计法及其实施条例在内的法律得到有效地贯彻落实,自身必须保持对法律的坚定信仰,并在实际工作能坚定地维护法律法规的严肃性和权威性。其次,要认真学习和掌握法律知识。运用法律思维,必须具备深厚的法律知识底蕴,否则思考法律问题就会没有依据和方向。因此,当前一段时期,学习和掌握《审计法实施条例》应当成为审计人员的当务之急。再次,要注意丰富自己的人生阅历和社会经验,要加强实务操作技能培养。法律兼有理性、实证知识及技艺三种知识属性。这表明法律思维是一种实践性很强的活动。没有这三种知识属性作储备,法律思维只能是镜中花、水中月。因此,审计人员要注重在审计实践中增强对审计事项的法律思维和法律把握能力。
(作者单位:江西省审计厅)