3月5日，联合国秘书长潘基文到访阿尔及利亚的廷杜夫。在西撒哈拉人民解放阵线（简称“西撒人阵”）的一所难民营，谈及西撒哈拉（简称“西撒”）的状态时，潘基文称摩洛哥“占领”了西撒。此言引起摩洛哥方面的强烈不满。3月15日，摩洛哥外交部发表公报，决定驱逐84名联合国西撒哈拉全民投票特派团（简称“联撒团”）成员，取消对联撒团300万美元的自愿捐款，并考虑撤出摩洛哥参加的其他联合国维和行动。
　　对此，联合国秘书长发言人迪雅里克回应说，摩洛哥此举将阻碍联撒团的运行和全面执行任务。潘基文此次计划中对阿尔及利亚廷杜夫和摩洛哥的访问，本是联合国为重启搁浅了近十年的西撒问题和谈进程而展开的穿梭协调外交，然而和谈进程因秘书长“失言”而再次陷入僵局，是有关各方始料未及的。
　　西撒问题的前世今生

　　西撒地处西北非，毗邻摩洛哥、阿尔及利亚和毛里塔尼亚，西望大西洋，海岸线长达1400公里，面积大约26.6万平方公里。15世纪，来自红海也门的游牧部落迁徙到西撒地区，逐渐与当地的柏柏尔人融合，形成了当今西撒的主要民族——撒哈拉威。1884年，西班牙建立北起摩洛哥塔法亚、南至西撒达克拉的殖民统治。1958年，西撒沦为西班牙行省，称为西属撒哈拉。自20世纪50年代起，摩洛哥和毛里塔尼亚以“历史依据”为由对西撒提出了领土主张。20世纪六七十年代，随着世界民族解放运动的蓬勃发展，西撒人民争取民族独立的斗争日益高涨。1973年5月，主要由撒哈拉威人组成的西撒民族独立组织——西撒人阵宣布成立，主张通过武装斗争驱逐西班牙殖民者，实现民族解放。在阿尔及利亚的支持下，1976年西撒人阵宣布成立“撒哈拉阿拉伯民主共和国”，政府机构位于阿尔及利亚的拉伯尼。在强大的内外压力下，西班牙被迫与摩洛哥、毛里塔尼亚签署《马德里协议》，宣布对西撒实行三国共治。1976年2月26日，西班牙撤离西撒，结束了殖民统治。在西班牙撤出后，摩洛哥与毛里塔尼亚签署了分治西撒的协定，北部17万平方公里领土划归摩洛哥，其余划归毛里塔尼亚，两国军队由此分别开进西撒境内。但此举遭到西撒人阵的坚决反对和阿尔及利亚的强烈谴责，西撒战争由此爆发。因战事不利，毛里塔尼亚不久便退出西撒战争。毛里塔尼亚占领区为摩洛哥军队占据后，战争转变为摩洛哥和西撒人阵之间的长期武装冲突。
　　1985年，联合国开始调停西撒问题。根据安理会690号决议，1990年6月时任联合国秘书长德奎利亚尔提出了包含停火、全民公投、成立联合国维和机构等在内的一揽子解决计划。在联合国主导下，1991年6月摩洛哥与西撒人阵签署停火协议。摩洛哥控制了“沙墙”（摩洛哥于1980年8月开始修筑的横亘西撒全境的防御性沙墙，与西撒人阵以沙墙为界形成对峙）以西的四分之三领土，包括阿尤恩、达克拉、斯马拉等主要城市和全部海岸线。西撒人阵控制了沙墙以东的四分之一领土。随之，联撒团进驻西撒，总部设在阿尤恩。
　　根据1997年摩洛哥议会通过的地区法，摩洛哥在西撒建立了各级行政管理机构和地方议会，现有行政人员及驻军约15万。多年来，摩洛哥在西撒投资数十亿美元进行基础设施建设。西班牙殖民时期我国台湾女作家三毛笔下的破落小镇阿雍，如今已发展成为拥有10多万人口的现代化城市阿尤恩，建有现代化的哈桑二世国际机场。而在西撒人阵控制的地区，自然条件极其恶劣，人口稀少。常年的战争造成了严重的难民潮，至今仍有约15万西撒难民滞留在阿尔及利亚的廷杜夫。
　　联合国的困境与挑战
　　联撒团在西撒地区的主要职能是监督停火、监督交换战俘和遣返难民、核实登记合格选民并组织全民公投。目前联撒团在沙墙两侧部署有九个军事观察员队，来自37个国家的约230名军事观察员正在执行维和任务。不过，自1991年至今，联合国提出了多个政治解决西撒问题的方案并组织了多轮谈判，但始终未能取得突破性进展。其症结在于冲突双方存在两个根本性分歧。一是全民公投的目的。摩洛哥坚持全民公投必须以西撒的“自治”为基本前提，西撒人阵则认为西撒人民的根本出路在于“独立”。二是全民公投投票人资格认定。由于摩洛哥政府多年来鼓励本国国民移民西撒，而西撒难民遣返进程缓慢，造成西撒本土人口结构发生逆转，致使投票人的甄别认定困难重重，全民公投迟迟难以举行。此外，地区大国的介入也导致了西撒政治进程长期停滞不前。
　　西撒问题长期悬而未决，对地区局势和联合国的维和行动造成了日益严峻的挑战。一是联撒团在西撒政治进程中的角色边缘化，导致冲突双方对联合国态度发生重大转变，影响了维和任务的开展。联撒团成立的初衷是组织决定西撒未来政治地位的全民公投以及相关政治谈判，但实际上由于全民公投被长期搁置，联撒团的工作主要集中于监督停火，政治方面仅限于就政治安全形势与冲突双方保持情况通报和政治对话。冲突双方逐渐对联合国和联撒团感到失望与不满，特别是西撒人阵认为，联撒团的存在有利于摩方加强对摩占区的控制，妨碍了西撒问题的全面和公正解决。尤其值得注意的是，成长于难民营中的西撒青年一代对国际社会的失望情绪滋长，政治态度明显趋向激进。西撒人阵也一再威胁就是否对摩洛哥重启战争一事进行正式表决。近年来，在西撒民众举行的示威抗议中，常常出现针对联撒团军事观察员的语言和人身攻击，甚至哄抢装备和财物，直接威胁到联撒团正常维和行动的开展和人员、财产安全。
　　二是缺乏相应的授权和手段，联撒团应对重大问题力不从心。近年来西撒平民频繁在军事缓冲区内组织示威抗议活动，极易引发擦枪走火事件甚至直接武装冲突，但由于此类行为并不违反相关规定，因而联撒团只能进行最基本的情况观察和通报，无权对此类事件实施干预和管控。
　　三是随着北非局势剧变，国际恐怖主义和宗教极端势力在北非马格里布地区活动日益猖獗。2012年联合国介入马里后，马里的极端分子陆续向西撒地区流窜，联合国人员成为他们袭击的有价值目标。2012年阿尔及利亚廷杜夫难民营发生四名联合国人员被绑架的事件。2014年以来，“伊斯兰国”招募的3000多名恐怖分子正是借助西撒的陆上通道渗透至西亚北非参加“圣战”。
　　在经济全球化的今天，自然资源匮乏、生存环境严苛、经济极端落后的西撒在全球地缘政治中的地位急剧下降。西撒政治进程迟迟没有进展，更加重了国际社会在解决西撒问题上的挫败感，西撒问题也成为当代国际政治中的一个难解之局。如何破解这个困局，联合国与联撒团需认真反思。如果联撒团不能在西撒政治进程中发挥重大作用，联合国面临的困难与挑战将愈发严峻，也会损害联合国在国际社会和舆论中的形象。联合国和联撒团的当务之急是摒除傲慢与偏见，发挥自身独特优势，加强在当地的影响力，为联合国决策层提供精准的政策建议，从而为政治解决西撒问题发挥更具建设性的作用。
　　（作者为解放军西安政治学院军事系讲师，曾于2014年2月至2015年2月在联合国西撒哈拉全民投票特派团担任军事观察员）