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[摘要]天津区级政区的形成早于市的建制。八国联军控制下的都统衙门开始明确城乡及各区之间的界限。区级政区的基础是原来的老城区、租界区和河北新区。中国的警察制度始建于天津。处于治安考虑划分的警区，是天津区级政区肇始。民国时期天津成为特别市，那时区级界限仍按警区划分。
[关键词]都统衙门，袁世凯，区级政区
[中图分类号]K23 [文献标码]A [文章编号]0457-6241(2011)06-0055-02
天津自明永乐三年(1404年)设卫建城，只相当于县一级的建制，到清雍正九年(1731年)建府。1860年，天津被辟为商埠后，仅仅几十年的时间，便由一个近畿的府属县城，发展成为仅次于上海的全国第二大工商和港口城市。伴随城市的发展，天津的行政区划既有中国城市区划变化的共性，又有自己的特性——先有“区”后有“市”。
近代天津行政区划为什么会具有这个特点呢?有两个主要因素起到决定作用：
一是外国租界的作用和影响。就港口的自然条件而言，天津不如地阔水深的秦皇岛。但在第二次鸦片战争后，英国侵略者没有采纳开秦皇岛为商埠的建议，而是坚持把天津辟为通商口岸，其根本原因就在于他们要在天津建立一个“足以威胁京城的基地”，迫使清政府统治者彻底驯服。因此，与上海相比，天津被开埠的政治意义大于经济意义。开埠后，天津九国租界并立，这在全国十六个设有租界的城市中独一无二；当时九国租界的总面积超过旧天津城厢面积8倍，租界对天津城市成长的影响很大。从19世纪70年代开始，清王朝的对外交涉中心移至天津，北洋大臣由直隶总督兼领，除冰封季节外，常驻天津。北洋大臣统帅新式海陆军，参与筹划国家维新之大计，有权代表清王朝签订国际条约。“区区虽为一隅，而天下兴废之关键系焉”Ⅲ。天津的这种地位，直到南京国民党政府建立后才发生变化。
二是天津开埠后，打破了作为北京附庸的格局，获得相对“自由”的发展空间。1860年开埠后，天津成为联系国内自然经济与外国资本主义市场的窗口。天津部分地脱离了北京的控制，开辟了与华北各省市商品流通的新网络。它的发展基本不再受国内自然经济商品化水平的限制，通过天津输入的外国商品和技术，冲击、开发了华北农业经济，以相对独立的态势，向经济城市稳步迈进。
以上两点是天津区级政区变化的原因和历史背景。其中，天津的租界是形成区级政区的一个重要来源。
天津区级政区的另外一个重要来源是“警区”。这个“警区”并非现代“区”的含义，它是形成中的区级政区的肇始，二者有着紧密的因果关系。
现代意义的“区”是指由市管辖的一级行政区域单位。市辖区是一个政治、法律的概念，不同于“市区”和“市辖区域”或“市域”，后几者是地理概念。分设多个市辖区，实行分区域、分层级管理，是市发展到一定阶段的产物，是随着社会生产力的提高和商品经济的发展，城市规模不断扩大的结果。市辖区是大中城市不可缺少的管理层次，是一级城市的基层政权。城市的整体性特点决定了市辖区不同于其他政区，它不可能完全承担县级行政单位的各种管理职权，市和市辖区的关系不同于市和县的关系，后者完全是一种层次关系。市辖区是出于为市分担城市管理服务的需要而设置的，实际上具有市的行政分治区的地位，是市的一种内部结构。市辖区在行使其职权上，不具有一般地方行政单位那样的相对独立性。
近代天津的警区和租界与后来的区级政区有着直接的沿革、传承关系。它们之间辖区的沿革最能体现这种关系。
警区最初由三种区域形成。第一是传统的老城区；第二是各国的租界；第三是袁世凯开发的河北新区。由此奠定了天津城市型政区和区级政区的基础。
现存最早的天津地图是道光二十六年(1846年)的《津门保甲图说》。按其附图所示，当时天津约为9.4平方公里。传统天津城厢的范围，即老城区。城厢内没有区级政区的划分。城厢范围也没有明确的界限。八国联军控制下的都统衙门建立后，对天津采用租界的管理方式。1901年2月，都统衙门宣布；将整个天津县以及宁河县所属新河以南地区，东至渤海边西到天津城以西大约25公里处，均纳入都统衙门的管辖范围。都统衙门改称“天津地区临时政府”，将管辖范围划分为五个行政区，这五个区有比较明显的界限，如：城厢区：天津老城区加上土围城外25处村庄；塘沽区：其区界范围是沿北塘西北的宁城沽至葛沽，然后至塔山和上古村；军粮城区：自朱庄经中吕庄至杨家庄、显尊庄；城北、城南两区以白河、海河为界。这是近代城市的管理方式，也是城市型政区的最早萌芽。
都统衙门成立之初就设立了巡捕局。巡捕局将城厢区划分为八段，城内四段，城外四段，派巡捕分段管理。巡捕的任务是维护治安，制定交通规则，维护街道秩序，管理环境卫生，组建消防队，控制火灾，等等。城厢区以外的四个区，临时政府各委任区长一名，并成立了相应机构。“天津临时政府”所发《对各区区长的指令》说：“区长在保证本区的安全、安宁和维护秩序等方面，对委员会(此委员会即是天津临时政府——笔者注)负有直接责任”错误!未定义书签。可见，天津临时政府划分的“区”的功能与其后的警区的功能是一样的。
天津都统衙门只存在了短短的两年，袁世凯接收天津后，撤销了辖下各区。但有关城市管理的模式尤其是警区制度却被沿袭下来。
天津的租界区始自1860年的《天津条约》，后来随局势的发展一再扩充。英国租界总面积有6149亩。法国租界共2860亩。美国租界约131亩。德国租界面积为4200亩。日本租界面积为2150亩。俄国租界面积有5971亩。意大利租界面积771亩。比利时租界面积约748亩。奥地利租界约1030亩。租界区总计面积达24010亩，约合16平方公里。老城加城外25个村庄的面积也不过如此。
光绪二十八年(1902年)，袁世凯代表清政府，正式从都统衙门手中接管天津。当时沿海河的较好地段已被各国瓜分殆尽，城厢没有发展余地，因此，他决定开发距直隶总督衙门最近的海河以北地区。河北新区从1903年开发，历经多年持续不断的建设，到1920年初，初步建成有相当规模的新市区。
袁世凯在天津创办了中国最早的一只警察队伍，设立了天津巡警总局，管辖河北新区和原来的城厢区。不久，改巡警总局为南段巡警局和北段巡警局，扩大了管辖范围。宣统二年(1910年)，又将南北两段巡警局合并，把租界以外的市区划分为东、西、南、北、中5个大区，下设29个分区，设区长、区副分理，听命于巡警道。五区划界管理，范围清晰。1917年，天津收回德、奥两国租界，分设特别一、二区。1924年收回俄租界，设为特别第三区H。
总之，老城厢区、租界区和河北新区奠定了天津城区的雏形，也为区级政区的形成和发展打下基础。而警区和租界的辖区基本上就是天津城市的建成区；换言之，警区和租界的范围，实际上非正式地起到城、乡之间界限的作用，其内部的分区，也起到某种基层政区的作用。
1928年南京国民政府先后颁布《特别市组织法》和《市组织法》，市制在天津正式确立。天津的东、南、中、西、北各区改为公安一、二、三、四、五区，特别一、二、三区名称和范围依旧，再加上英、法、日、意、比五国租界，天津特别市的市区范围由此划定。同时，各区警察署改为区公署，各区管辖范围基本按照以前的治安范围。这时，市制虽然确立，但各区的性质还是警区，不是区级政区，原因是，无论《特别市组织法》还是《市组织法》(1928年颁)，诸条款根本没有谈及市辖区的问题。在1929年8月9日出版的《益世报》有这样的报道：“……区域，现行市区内分公安五大警区，三特别区……”可见，当时的区仍然是警区。1930年5月《市组织法》公布，该法对市内基层行政区的设置作了统一的规定，市以下划分为区、坊、闻、邻。1931年各区公所成立，坊公所等机构也相继建立。尽管各区既成立了区公所又增加了很多行政职能，但区公所仍然只是市政府的派出机构，不是一级政府。也就是说，因为没有区政府，它仍然不是现代意义上的区级政区，而是从警区向区级政区的过渡。
1933年，天津重新划定市、县之间的界限。比、英、日、法、日、意租界被陆续收回后，又有几次排列组合的调整，但变化不大。
在原来的基础上，1952年8月对各区进行了调整和扩大，并于10月成立了各区区政府。至此，天津的区级政区才正式确立。
[作者简介]王培利，男，1969年生，天津师范大学马克思主义学院副教授，主要从事历史地理、中国近现代史的研究。
[责任编辑：王雅贞]
参考文献：
[1]金钺，序[A]，天津政俗沿革记[Z]，原刊本，
[2]国家清史编纂编委员会，天津临时政府会议纪要[A]，八国联军占领实录[M]，天津：天津社会科学出版社，2004
[3]天津市地方志编修委员会，租界[A]天津通志[M]，天津：天津社会科学院出版社，1996
[4]韩俊兴，1840-1948年天津行政区划沿革[J]天津史志，1986(3)
[关键词]都统衙门，袁世凯，区级政区
[中图分类号]K23 [文献标码]A [文章编号]0457-6241(2011)06-0055-02
天津自明永乐三年(1404年)设卫建城，只相当于县一级的建制，到清雍正九年(1731年)建府。1860年，天津被辟为商埠后，仅仅几十年的时间，便由一个近畿的府属县城，发展成为仅次于上海的全国第二大工商和港口城市。伴随城市的发展，天津的行政区划既有中国城市区划变化的共性，又有自己的特性——先有“区”后有“市”。
近代天津行政区划为什么会具有这个特点呢?有两个主要因素起到决定作用：
一是外国租界的作用和影响。就港口的自然条件而言，天津不如地阔水深的秦皇岛。但在第二次鸦片战争后，英国侵略者没有采纳开秦皇岛为商埠的建议，而是坚持把天津辟为通商口岸，其根本原因就在于他们要在天津建立一个“足以威胁京城的基地”，迫使清政府统治者彻底驯服。因此，与上海相比，天津被开埠的政治意义大于经济意义。开埠后，天津九国租界并立，这在全国十六个设有租界的城市中独一无二；当时九国租界的总面积超过旧天津城厢面积8倍，租界对天津城市成长的影响很大。从19世纪70年代开始，清王朝的对外交涉中心移至天津，北洋大臣由直隶总督兼领，除冰封季节外，常驻天津。北洋大臣统帅新式海陆军，参与筹划国家维新之大计，有权代表清王朝签订国际条约。“区区虽为一隅，而天下兴废之关键系焉”Ⅲ。天津的这种地位，直到南京国民党政府建立后才发生变化。
二是天津开埠后，打破了作为北京附庸的格局，获得相对“自由”的发展空间。1860年开埠后，天津成为联系国内自然经济与外国资本主义市场的窗口。天津部分地脱离了北京的控制，开辟了与华北各省市商品流通的新网络。它的发展基本不再受国内自然经济商品化水平的限制，通过天津输入的外国商品和技术，冲击、开发了华北农业经济，以相对独立的态势，向经济城市稳步迈进。
以上两点是天津区级政区变化的原因和历史背景。其中，天津的租界是形成区级政区的一个重要来源。
天津区级政区的另外一个重要来源是“警区”。这个“警区”并非现代“区”的含义，它是形成中的区级政区的肇始，二者有着紧密的因果关系。
现代意义的“区”是指由市管辖的一级行政区域单位。市辖区是一个政治、法律的概念，不同于“市区”和“市辖区域”或“市域”，后几者是地理概念。分设多个市辖区，实行分区域、分层级管理，是市发展到一定阶段的产物，是随着社会生产力的提高和商品经济的发展，城市规模不断扩大的结果。市辖区是大中城市不可缺少的管理层次，是一级城市的基层政权。城市的整体性特点决定了市辖区不同于其他政区，它不可能完全承担县级行政单位的各种管理职权，市和市辖区的关系不同于市和县的关系，后者完全是一种层次关系。市辖区是出于为市分担城市管理服务的需要而设置的，实际上具有市的行政分治区的地位，是市的一种内部结构。市辖区在行使其职权上，不具有一般地方行政单位那样的相对独立性。
近代天津的警区和租界与后来的区级政区有着直接的沿革、传承关系。它们之间辖区的沿革最能体现这种关系。
警区最初由三种区域形成。第一是传统的老城区；第二是各国的租界；第三是袁世凯开发的河北新区。由此奠定了天津城市型政区和区级政区的基础。
现存最早的天津地图是道光二十六年(1846年)的《津门保甲图说》。按其附图所示，当时天津约为9.4平方公里。传统天津城厢的范围，即老城区。城厢内没有区级政区的划分。城厢范围也没有明确的界限。八国联军控制下的都统衙门建立后，对天津采用租界的管理方式。1901年2月，都统衙门宣布；将整个天津县以及宁河县所属新河以南地区，东至渤海边西到天津城以西大约25公里处，均纳入都统衙门的管辖范围。都统衙门改称“天津地区临时政府”，将管辖范围划分为五个行政区，这五个区有比较明显的界限，如：城厢区：天津老城区加上土围城外25处村庄；塘沽区：其区界范围是沿北塘西北的宁城沽至葛沽，然后至塔山和上古村；军粮城区：自朱庄经中吕庄至杨家庄、显尊庄；城北、城南两区以白河、海河为界。这是近代城市的管理方式，也是城市型政区的最早萌芽。
都统衙门成立之初就设立了巡捕局。巡捕局将城厢区划分为八段，城内四段，城外四段，派巡捕分段管理。巡捕的任务是维护治安，制定交通规则，维护街道秩序，管理环境卫生，组建消防队，控制火灾，等等。城厢区以外的四个区，临时政府各委任区长一名，并成立了相应机构。“天津临时政府”所发《对各区区长的指令》说：“区长在保证本区的安全、安宁和维护秩序等方面，对委员会(此委员会即是天津临时政府——笔者注)负有直接责任”错误!未定义书签。可见，天津临时政府划分的“区”的功能与其后的警区的功能是一样的。
天津都统衙门只存在了短短的两年，袁世凯接收天津后，撤销了辖下各区。但有关城市管理的模式尤其是警区制度却被沿袭下来。
天津的租界区始自1860年的《天津条约》，后来随局势的发展一再扩充。英国租界总面积有6149亩。法国租界共2860亩。美国租界约131亩。德国租界面积为4200亩。日本租界面积为2150亩。俄国租界面积有5971亩。意大利租界面积771亩。比利时租界面积约748亩。奥地利租界约1030亩。租界区总计面积达24010亩，约合16平方公里。老城加城外25个村庄的面积也不过如此。
光绪二十八年(1902年)，袁世凯代表清政府，正式从都统衙门手中接管天津。当时沿海河的较好地段已被各国瓜分殆尽，城厢没有发展余地，因此，他决定开发距直隶总督衙门最近的海河以北地区。河北新区从1903年开发，历经多年持续不断的建设，到1920年初，初步建成有相当规模的新市区。
袁世凯在天津创办了中国最早的一只警察队伍，设立了天津巡警总局，管辖河北新区和原来的城厢区。不久，改巡警总局为南段巡警局和北段巡警局，扩大了管辖范围。宣统二年(1910年)，又将南北两段巡警局合并，把租界以外的市区划分为东、西、南、北、中5个大区，下设29个分区，设区长、区副分理，听命于巡警道。五区划界管理，范围清晰。1917年，天津收回德、奥两国租界，分设特别一、二区。1924年收回俄租界，设为特别第三区H。
总之，老城厢区、租界区和河北新区奠定了天津城区的雏形，也为区级政区的形成和发展打下基础。而警区和租界的辖区基本上就是天津城市的建成区；换言之，警区和租界的范围，实际上非正式地起到城、乡之间界限的作用，其内部的分区，也起到某种基层政区的作用。
1928年南京国民政府先后颁布《特别市组织法》和《市组织法》，市制在天津正式确立。天津的东、南、中、西、北各区改为公安一、二、三、四、五区，特别一、二、三区名称和范围依旧，再加上英、法、日、意、比五国租界，天津特别市的市区范围由此划定。同时，各区警察署改为区公署，各区管辖范围基本按照以前的治安范围。这时，市制虽然确立，但各区的性质还是警区，不是区级政区，原因是，无论《特别市组织法》还是《市组织法》(1928年颁)，诸条款根本没有谈及市辖区的问题。在1929年8月9日出版的《益世报》有这样的报道：“……区域，现行市区内分公安五大警区，三特别区……”可见，当时的区仍然是警区。1930年5月《市组织法》公布，该法对市内基层行政区的设置作了统一的规定，市以下划分为区、坊、闻、邻。1931年各区公所成立，坊公所等机构也相继建立。尽管各区既成立了区公所又增加了很多行政职能，但区公所仍然只是市政府的派出机构，不是一级政府。也就是说，因为没有区政府，它仍然不是现代意义上的区级政区，而是从警区向区级政区的过渡。
1933年，天津重新划定市、县之间的界限。比、英、日、法、日、意租界被陆续收回后，又有几次排列组合的调整，但变化不大。
在原来的基础上，1952年8月对各区进行了调整和扩大，并于10月成立了各区区政府。至此，天津的区级政区才正式确立。
[作者简介]王培利，男，1969年生，天津师范大学马克思主义学院副教授，主要从事历史地理、中国近现代史的研究。
[责任编辑：王雅贞]
参考文献：
[1]金钺，序[A]，天津政俗沿革记[Z]，原刊本，
[2]国家清史编纂编委员会，天津临时政府会议纪要[A]，八国联军占领实录[M]，天津：天津社会科学出版社，2004
[3]天津市地方志编修委员会，租界[A]天津通志[M]，天津：天津社会科学院出版社，1996
[4]韩俊兴，1840-1948年天津行政区划沿革[J]天津史志，1986(3)