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摘 要 优化服务，已经到了需要体制机制支撑的新阶段。科学配置行政审批权，推行行政审批标准化，应成为改革重点。本文在对我省推进优化服务的做法、成绩总结的基础上，对其中存在的问题进行了分析，并提出了相关的建议。
关键词 青海 推进 优化服务
作者简介：辛庆玲，青海省委党校法学教研部，副教授。
中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.228
一、青海省推进优化服务的主要做法及成绩
（一）加快推进行政服务中心建设
目前，省交通厅进驻政务大厅的行政审批项目共17项，截止2015年11月1日，交通窗口共受理各类行政许可1617件，办结率100%。西宁市行政服务中心进驻26个部门全部任命了窗口首席代表，部门授权到位率从2012年的不足30%提升到现在的72%。同时，成立了西宁市公共资源交易中心，将所有公共资源交易纳入交易中心统一办理，全市公共资源交易行为更加规范透明。三县（大通县、湟中县、湟源县）行政服务中心全部实行“一门受理、抄告相关、内部运作、限时办结”模式，大力精简审批程序，压缩审批时限，提高办事效率，事项办结率达100%，群众满意率达98%以上。海东市平安区各单位实行行政审批集中办理，进一步减少审批环节，特别是大幅压缩了审批时限，一般性的审批事项的办结时限压缩了一半，对113项行政审批事项按照法定期限压缩了一般。海西州州级行政服务中心已基本完成办公场所建设。县级行政服务中心已建成并投入运行2个，基本完成办公场所建设2个，正在建设3个，完成选址1个。
（二）依托行政服务中心平台建设，大力开展优化服务工作
省交通通信信息中心加快交通信息化发展，以此提升服务质量。利用门户网站受理信访信件115件。推进交通政务微博、微信平台建设。2015年开通的12328运输服务监督电话截止2015年8月31日共受理来电10202件，回访满意度达到98.3%。省高等级公路建设管理局积极推进建设ETC全国联网工作，截止2015年8月31日，全省ETC顺利实现全国联网，实现主线收费站100%覆盖率和匝道收费站90%覆盖率的建设目标。2015年年底，拟完成电子收费网站和自助服务终端的建设工作，扩展网上充值，手机充值，自助查询、打票等服务项目，进一步提升客户服务水平。
（三）制度建设促优化服务
海西州下发《州委大督查五人小组督查工作实施方案》、《全州开展投资环境大整顿行动方案》和《海西州暖商行动方案》，在全州范围内重点整治政策不落实、审批不规范、服务不到位、办事效率低等突出问题，进一步优化了海西州发展环境和投资环境。柴达木循环经济试验区管委会成立以来，优化办事流程，缩短办事时限，提高服务效率，针对投资者实行首问负责制和专人接待制，针对重大项目实行领导责任制和团队推进制，切实为投资者提供了全方位、一条龙、一站式服务。同时，结合试验区发展实际，制定《柴达木循环经济试验区产业结构调整负面清单》、《柴达木循环经济试验区外商投资负面清单》（完成初稿）。
（四）简化办事流程，缩短办理时限
海东市市场监督管理局对新办企业的登记注册，从法定期限的25天缩短到5天，办事效率提高了5倍，工作效率和服务效能得到进一步优化。海东市财政局优化了财政部门111项行政权力的办理时限和办事流程，优化后财政部门行政权力办理时限最短的只需1天，最长的只需60天。海东市发改委规定凡核准项目由国家规定的20个工作日缩短到7个工作日；备案项目由国家规定的7个工作日缩短到5个工作日；审核项目（包括项目建议书、可行性研究报告和初步设计等批复工作）做到10个工作日内办结，机关工作效率提升30%以上。类似这样的措施不胜枚举，政府在优化服务方面推出的举措得到了群众高度的认可。
二、青海省推进优化服务存在的主要问题
（一）网上审批面临现实困境，难以全面推开
创新审批方式、利用网上审批提高办事效率和服务水平是优化服务的重要形式，但目前在实际中网上审批还面临诸多困境。其一，网上审批面临法律障碍。如在推行网上办税时，企业的电子档案、电子证照和电子印章的合法地位与法律效力不足。其二，电子材料的真实性存疑。同样如网上办税、网上报审等无纸化操作还难以实现，行政相对人在线上报送材料后，仍需跑部门，核对信息和补交纸质材料。其三，网上审批的部门衔接障碍。我省大部分政府网站及网上政务大厅，其应用更多的限于发布告示、提供资料下载、填写表格等功能，通过网络实施的审批和服务业务比例偏低。其四，网上审批基础平台建设滞后。网上审批最为基础的要求即在于网络基础平台的保障，不仅需要相应的基础数据库（包括纵向数据系统、部门间的横向数据系统），还需基础信息共享平台（包括基础数据交互、查询以及审批渠道），以及畅通的互联互通的组织协调机制。总的来看，目前我省的网上审批还面临重重的现实困境，难以全面推开。用格尔木市一位工作人员的话说即“技术可行，但机制不畅”。同时缺少相应的投入，网上审批系统等信息平台更新及维护也是一个制约因素。
（二）政务大厅窗口审批权限不足，不能发挥应有效应
目前，我省部分地方已经借助政务服务大厅实现集中办理审批事项，一些地方也正在建设政务服务大厅，探索审批方式创新。但是从实际来看，政务大厅审批事项入驻率不高及窗口审批权限不足是制约政务大厅职能发挥的“瓶颈”。同时行政服务大厅工作人员的身份多种多样，有的是公务员编制、有的是参公编制、有的是事业编制，还有大量借调人员、聘用人员，难以履行政务大厅的相应职能。另外行政服务大厅覆盖的范围和服务水平差异很大。有的地方已经延伸到居民社区，如格尔木市政务服务大厅已经延伸到了社区及乡镇，并且将银行等便民窗口纳入其中。但大部分地方则主要是集中于市、县建设政务大厅，如海东市、西宁市。有的大厅只是集中设置了相关职能部门的受理窗口，起着“收发室”、“转运站”的作用，真正的审批还是要到相关部门的办公室办理。还有如行政服务大厅的并联审批机制不健全、审批效率不高。主要表现在项目注册、立项、报建等业务，涉及的窗口多、事项多、协调难度大，有的办理过程中还需要上报市级、省级部门审核。各窗口虽然都在大厅，但没有形成一套完整的并联体系，所谓的联席会审、并联审批实际上只是将各类事项串联审批，没有实质上解决审批的速度和效率，致使大厅的并联审批、绿色通道制度发挥不了应有作用。 （三）政府购买服务尚未有效推开，社会组织未能发挥作用
2013年7月31日，李克强总理主持召开国务院常务会议，要求推进政府向社会力量购买公共服务，其中明确要求政府在既有预算中安排支出，以事定费，制定政府购买公共服务指导性目录，明确政府购买服务的种类、性质和内容。同时要按照公开、公平、公正原则，严格程序，强化竞争，通过优胜劣汰来确定承接主体。这释放出政府通过改革和转变职能推动实现“小政府大社会”的决心和目标。近年来，我省社会组织发展较快，结构不断优化，民办社会组织数量逐年递增，服务社会的能力也在不断增强。在政府向社会组织简政放权、职能转移等政策推进过程中，社会组织对参与政府职能转移购买服务项目热情较高。省上也于2014年出台了《向社会力量购买公共服务实施办法》和《指导目录》，西宁市、海东市也相继出台了本级政府的目录。但由于在实践层面上缺少各部门对社会组织承接职能转移购买服务的具体项目、相应制度和政策保障，以及整体的宣传力度不够导致社会组织参与和承接职能转移和购买服务项目的市场规模还未形成。此外，在购买公共服务项目招标过程中对社会组织资质的要求也使得社会组织望而却步。如海西州自2009年开始对全州社会组织实施登记评估工作，截至目前全州已取得评估等级的社会组织有27家，但只有2家每年参与政府职能转移购买服务项目的机会，其他社会组织这没有参与职能转移购买服务项目的途径。
（四）群众办事难（办证多、办证难）问题依然比较突出
为群众提供优质高效便捷的公共服务，是加快转变政府职能，推进简政放权、放管结合、优化服务改革的重要内容。全省各地区、各部门在认真贯彻党中央、国务院决策部署的同时，也在创新和改进公共服务方面积极探索，取得了明显成效，例如优化办事流程、压缩办结时限、简化办事要件、清理行政事业收费及推进网上审批等等。但在一些地方和领域，基层群众办事难现象仍然大量存在，这既不利于保障和改善民生，也严重影响了创业创新。在实践中能够明显感受到的是各种“奇葩”证明和“把关”公章增强了基层办事难度。如在西宁、海西和海东等地，发现当前社区工作中开具证明成为一项重要的工作内容，且证明的名目庞杂，社区出具难度大。
三、推进青海省进一步推进优化服务的建议
（一）推行行政审批标准化
政府各部门实现行政审批标准化，是规范行政审批权限、限制自由裁量权、向社会提供无差别服务的根本出路。以行政审批标准化，推动政务服务的标准化。
政府各部门的行政审批应积极探索在以下10个方面实现标准化，即审批事项、审批要件、审批流程、自由裁量权、办事指南、办事制度、基础设施、表单、收费以及责任的标准化。当然这一标准化的实现需要从公务员层面推开，以此推动地方行政审批标准化的实现，但是地方政府完全可以先行先试，为国家层面的顶层设计积累经验。
（二）打造审批服务平台，改善“窗口”服务
目前，网上审批服务做得远未到位，网上申报、审批、并联服务拓展空间非常大。要加强行政审批服务信息化建设的统筹规划，促进政府部门间的联通，各类网上审批服务互联互通、并网并线，探索将政府必须的审批、核准、备案、证明等履职行为，集中到统一的互联网平台上。政府审批服务平台建设，要坚持高标准、高起点，坚决防止变成只申报、不办理的摆设。目前审批网络平台建设比较快的一些地方，他们网上电子公章还没有得到有效认可。要加快电子材料、电子公章等网上身份认证建设，明确电子化、网络化的合法性，为网上审批服务提供法律保障。审批服务最终要落实到服务对象身上，要畅通个人和企业的平台畅通，鼓励引导企业和个人，通过平台在线申请、政府在线办理，提高政府网上审批质量和效率。
要对行政审批“窗口”前和“窗口”后的程序进行清理，减少不必要、相互交叉的环节，尽量将所有程序纳入窗口运行。应合并业务量小的窗口或开展委托代办服务，以节约行政资源。要通过地方法规，赋予行政审批窗口更大的权限。
（三）发挥社会组织作用，大力推行政府购买服务
一要加大政策宣传力度。针对社会组织对承接职能转移购买服务的具体项目、相应制度和政策保障的了解不多的情况，政府部门应通过多种渠道宣传相关政策，可采用编辑微信版的“一张图”的形式向社会组织接受有关情况，使其能切实了解、参与其中。二是要在清理和规范中介服务事项和中介服务机构的基础上，取消不必要的资质限定。使广大的社会组织都能参与到政府购买服务的改革中来，并形成一定的市场规模，以促进良性竞争的开展。
（四）打造信用信息平台，大力推进网上办证
互联网技术、大数据技术，为信用信息平台建设创造了条件。比如，企业或者个人基础信息、社会信用记录，只要录入电子信息库，就可以在任何时候、任何地点查询。我们每个人的基础信息，公安部门都已经建档入库，调取个人信息已经非常便捷，可惜没有得到很好利用。下一步需要加强顶层设计，加大整合力度，将自然人、企业、事业单位等各类基础信息平台进行有效对接，实现信息共享。另外，建议推广浙江政务服务网、成都政务服务微博等好的做法，将涉及广大居民出生、教育、户籍、婚姻、房产等诸多事项，尽快通过移动互联网办理，真正实现“信息多跑路，百姓少跑腿”。
参考文献：
[1]乔尚奎.推动简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展.北京：中国言实出版社.2016.
[2]国务院办公厅.2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点.北京：人民出版社.2016.
关键词 青海 推进 优化服务
作者简介：辛庆玲，青海省委党校法学教研部，副教授。
中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.228
一、青海省推进优化服务的主要做法及成绩
（一）加快推进行政服务中心建设
目前，省交通厅进驻政务大厅的行政审批项目共17项，截止2015年11月1日，交通窗口共受理各类行政许可1617件，办结率100%。西宁市行政服务中心进驻26个部门全部任命了窗口首席代表，部门授权到位率从2012年的不足30%提升到现在的72%。同时，成立了西宁市公共资源交易中心，将所有公共资源交易纳入交易中心统一办理，全市公共资源交易行为更加规范透明。三县（大通县、湟中县、湟源县）行政服务中心全部实行“一门受理、抄告相关、内部运作、限时办结”模式，大力精简审批程序，压缩审批时限，提高办事效率，事项办结率达100%，群众满意率达98%以上。海东市平安区各单位实行行政审批集中办理，进一步减少审批环节，特别是大幅压缩了审批时限，一般性的审批事项的办结时限压缩了一半，对113项行政审批事项按照法定期限压缩了一般。海西州州级行政服务中心已基本完成办公场所建设。县级行政服务中心已建成并投入运行2个，基本完成办公场所建设2个，正在建设3个，完成选址1个。
（二）依托行政服务中心平台建设，大力开展优化服务工作
省交通通信信息中心加快交通信息化发展，以此提升服务质量。利用门户网站受理信访信件115件。推进交通政务微博、微信平台建设。2015年开通的12328运输服务监督电话截止2015年8月31日共受理来电10202件，回访满意度达到98.3%。省高等级公路建设管理局积极推进建设ETC全国联网工作，截止2015年8月31日，全省ETC顺利实现全国联网，实现主线收费站100%覆盖率和匝道收费站90%覆盖率的建设目标。2015年年底，拟完成电子收费网站和自助服务终端的建设工作，扩展网上充值，手机充值，自助查询、打票等服务项目，进一步提升客户服务水平。
（三）制度建设促优化服务
海西州下发《州委大督查五人小组督查工作实施方案》、《全州开展投资环境大整顿行动方案》和《海西州暖商行动方案》，在全州范围内重点整治政策不落实、审批不规范、服务不到位、办事效率低等突出问题，进一步优化了海西州发展环境和投资环境。柴达木循环经济试验区管委会成立以来，优化办事流程，缩短办事时限，提高服务效率，针对投资者实行首问负责制和专人接待制，针对重大项目实行领导责任制和团队推进制，切实为投资者提供了全方位、一条龙、一站式服务。同时，结合试验区发展实际，制定《柴达木循环经济试验区产业结构调整负面清单》、《柴达木循环经济试验区外商投资负面清单》（完成初稿）。
（四）简化办事流程，缩短办理时限
海东市市场监督管理局对新办企业的登记注册，从法定期限的25天缩短到5天，办事效率提高了5倍，工作效率和服务效能得到进一步优化。海东市财政局优化了财政部门111项行政权力的办理时限和办事流程，优化后财政部门行政权力办理时限最短的只需1天，最长的只需60天。海东市发改委规定凡核准项目由国家规定的20个工作日缩短到7个工作日；备案项目由国家规定的7个工作日缩短到5个工作日；审核项目（包括项目建议书、可行性研究报告和初步设计等批复工作）做到10个工作日内办结，机关工作效率提升30%以上。类似这样的措施不胜枚举，政府在优化服务方面推出的举措得到了群众高度的认可。
二、青海省推进优化服务存在的主要问题
（一）网上审批面临现实困境，难以全面推开
创新审批方式、利用网上审批提高办事效率和服务水平是优化服务的重要形式，但目前在实际中网上审批还面临诸多困境。其一，网上审批面临法律障碍。如在推行网上办税时，企业的电子档案、电子证照和电子印章的合法地位与法律效力不足。其二，电子材料的真实性存疑。同样如网上办税、网上报审等无纸化操作还难以实现，行政相对人在线上报送材料后，仍需跑部门，核对信息和补交纸质材料。其三，网上审批的部门衔接障碍。我省大部分政府网站及网上政务大厅，其应用更多的限于发布告示、提供资料下载、填写表格等功能，通过网络实施的审批和服务业务比例偏低。其四，网上审批基础平台建设滞后。网上审批最为基础的要求即在于网络基础平台的保障，不仅需要相应的基础数据库（包括纵向数据系统、部门间的横向数据系统），还需基础信息共享平台（包括基础数据交互、查询以及审批渠道），以及畅通的互联互通的组织协调机制。总的来看，目前我省的网上审批还面临重重的现实困境，难以全面推开。用格尔木市一位工作人员的话说即“技术可行，但机制不畅”。同时缺少相应的投入，网上审批系统等信息平台更新及维护也是一个制约因素。
（二）政务大厅窗口审批权限不足，不能发挥应有效应
目前，我省部分地方已经借助政务服务大厅实现集中办理审批事项，一些地方也正在建设政务服务大厅，探索审批方式创新。但是从实际来看，政务大厅审批事项入驻率不高及窗口审批权限不足是制约政务大厅职能发挥的“瓶颈”。同时行政服务大厅工作人员的身份多种多样，有的是公务员编制、有的是参公编制、有的是事业编制，还有大量借调人员、聘用人员，难以履行政务大厅的相应职能。另外行政服务大厅覆盖的范围和服务水平差异很大。有的地方已经延伸到居民社区，如格尔木市政务服务大厅已经延伸到了社区及乡镇，并且将银行等便民窗口纳入其中。但大部分地方则主要是集中于市、县建设政务大厅，如海东市、西宁市。有的大厅只是集中设置了相关职能部门的受理窗口，起着“收发室”、“转运站”的作用，真正的审批还是要到相关部门的办公室办理。还有如行政服务大厅的并联审批机制不健全、审批效率不高。主要表现在项目注册、立项、报建等业务，涉及的窗口多、事项多、协调难度大，有的办理过程中还需要上报市级、省级部门审核。各窗口虽然都在大厅，但没有形成一套完整的并联体系，所谓的联席会审、并联审批实际上只是将各类事项串联审批，没有实质上解决审批的速度和效率，致使大厅的并联审批、绿色通道制度发挥不了应有作用。 （三）政府购买服务尚未有效推开，社会组织未能发挥作用
2013年7月31日，李克强总理主持召开国务院常务会议，要求推进政府向社会力量购买公共服务，其中明确要求政府在既有预算中安排支出，以事定费，制定政府购买公共服务指导性目录，明确政府购买服务的种类、性质和内容。同时要按照公开、公平、公正原则，严格程序，强化竞争，通过优胜劣汰来确定承接主体。这释放出政府通过改革和转变职能推动实现“小政府大社会”的决心和目标。近年来，我省社会组织发展较快，结构不断优化，民办社会组织数量逐年递增，服务社会的能力也在不断增强。在政府向社会组织简政放权、职能转移等政策推进过程中，社会组织对参与政府职能转移购买服务项目热情较高。省上也于2014年出台了《向社会力量购买公共服务实施办法》和《指导目录》，西宁市、海东市也相继出台了本级政府的目录。但由于在实践层面上缺少各部门对社会组织承接职能转移购买服务的具体项目、相应制度和政策保障，以及整体的宣传力度不够导致社会组织参与和承接职能转移和购买服务项目的市场规模还未形成。此外，在购买公共服务项目招标过程中对社会组织资质的要求也使得社会组织望而却步。如海西州自2009年开始对全州社会组织实施登记评估工作，截至目前全州已取得评估等级的社会组织有27家，但只有2家每年参与政府职能转移购买服务项目的机会，其他社会组织这没有参与职能转移购买服务项目的途径。
（四）群众办事难（办证多、办证难）问题依然比较突出
为群众提供优质高效便捷的公共服务，是加快转变政府职能，推进简政放权、放管结合、优化服务改革的重要内容。全省各地区、各部门在认真贯彻党中央、国务院决策部署的同时，也在创新和改进公共服务方面积极探索，取得了明显成效，例如优化办事流程、压缩办结时限、简化办事要件、清理行政事业收费及推进网上审批等等。但在一些地方和领域，基层群众办事难现象仍然大量存在，这既不利于保障和改善民生，也严重影响了创业创新。在实践中能够明显感受到的是各种“奇葩”证明和“把关”公章增强了基层办事难度。如在西宁、海西和海东等地，发现当前社区工作中开具证明成为一项重要的工作内容，且证明的名目庞杂，社区出具难度大。
三、推进青海省进一步推进优化服务的建议
（一）推行行政审批标准化
政府各部门实现行政审批标准化，是规范行政审批权限、限制自由裁量权、向社会提供无差别服务的根本出路。以行政审批标准化，推动政务服务的标准化。
政府各部门的行政审批应积极探索在以下10个方面实现标准化，即审批事项、审批要件、审批流程、自由裁量权、办事指南、办事制度、基础设施、表单、收费以及责任的标准化。当然这一标准化的实现需要从公务员层面推开，以此推动地方行政审批标准化的实现，但是地方政府完全可以先行先试，为国家层面的顶层设计积累经验。
（二）打造审批服务平台，改善“窗口”服务
目前，网上审批服务做得远未到位，网上申报、审批、并联服务拓展空间非常大。要加强行政审批服务信息化建设的统筹规划，促进政府部门间的联通，各类网上审批服务互联互通、并网并线，探索将政府必须的审批、核准、备案、证明等履职行为，集中到统一的互联网平台上。政府审批服务平台建设，要坚持高标准、高起点，坚决防止变成只申报、不办理的摆设。目前审批网络平台建设比较快的一些地方，他们网上电子公章还没有得到有效认可。要加快电子材料、电子公章等网上身份认证建设，明确电子化、网络化的合法性，为网上审批服务提供法律保障。审批服务最终要落实到服务对象身上，要畅通个人和企业的平台畅通，鼓励引导企业和个人，通过平台在线申请、政府在线办理，提高政府网上审批质量和效率。
要对行政审批“窗口”前和“窗口”后的程序进行清理，减少不必要、相互交叉的环节，尽量将所有程序纳入窗口运行。应合并业务量小的窗口或开展委托代办服务，以节约行政资源。要通过地方法规，赋予行政审批窗口更大的权限。
（三）发挥社会组织作用，大力推行政府购买服务
一要加大政策宣传力度。针对社会组织对承接职能转移购买服务的具体项目、相应制度和政策保障的了解不多的情况，政府部门应通过多种渠道宣传相关政策，可采用编辑微信版的“一张图”的形式向社会组织接受有关情况，使其能切实了解、参与其中。二是要在清理和规范中介服务事项和中介服务机构的基础上，取消不必要的资质限定。使广大的社会组织都能参与到政府购买服务的改革中来，并形成一定的市场规模，以促进良性竞争的开展。
（四）打造信用信息平台，大力推进网上办证
互联网技术、大数据技术，为信用信息平台建设创造了条件。比如，企业或者个人基础信息、社会信用记录，只要录入电子信息库，就可以在任何时候、任何地点查询。我们每个人的基础信息，公安部门都已经建档入库，调取个人信息已经非常便捷，可惜没有得到很好利用。下一步需要加强顶层设计，加大整合力度，将自然人、企业、事业单位等各类基础信息平台进行有效对接，实现信息共享。另外，建议推广浙江政务服务网、成都政务服务微博等好的做法，将涉及广大居民出生、教育、户籍、婚姻、房产等诸多事项，尽快通过移动互联网办理，真正实现“信息多跑路，百姓少跑腿”。
参考文献：
[1]乔尚奎.推动简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展.北京：中国言实出版社.2016.
[2]国务院办公厅.2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点.北京：人民出版社.2016.