近年来，随着我国城市化进程的发展，作为宏观调控主要工具的城市规划在现实中是否具有拘束力，其具有何种法律性质一直是学术界研究的焦点，学者们的观点莫衷一是，而法学界则刚刚加入到讨论之中。同时，城市规划的拘束力及法律性质也是实务界讨论的热点问题之一。 在我国《城市规划法》规定的由总体规划、分区规划和详细规划构成的三层次城市规划体系中，控制性详细规划发挥着核心的功能。它因应我国土地利用制度的变革而生，在形成之初产生了良好的制度功效，然而随着市场化取向改革的推进，特别是住房商品化带来的房地产开发的如火如荼，控制性详细规划编制、审批职能合一，程序约束力极弱和规划行政部门裁量权过大及不能受到有效控制的弊端显露无异。 上述问题在深圳市的实践中最早也最突出地显现了出来，为了解决这些问题，深圳市进行了制度改革的尝试，他们在明确了自身的制度改革目标——控制规划裁量——之后，通过对域外成功的制度经验——主要是美国的区划制度和香港的法定图则制度——进行考察和分析之后，借鉴香港的城市规划委员会制度和法定图则规划体制形成了深圳市法定图则规划体制，并且以地方性法规——《深圳市城市规划条例》——的形式确立了这一体制。 城市规划法律性质的确定是进一步讨论公民权益能否以及如何通过行政复议、行政诉讼或其他方式获得保障或救济的逻辑基础。由于立法上对法定图则的法律性质并未作出明确的规定，因此，必须围绕其功能从形式和实质两个层面和角度进行考察。从形式上看，深圳市法定图则在授权依据、编制及审批主体、规范形式和发布形式等方面与控制性详细规划及香港的法定图则规划体制具有明显的差异，在程序上，更是有着根本的差异。深圳市法定图则规划体制形成了城市规划委员会制度，并确立了公众参与的法定地位，通过相对严谨的程序规定对法定图则的形成进行过程性的控制，并通过程序正当化的装置构成使法定图则的形成在形式上取得合法性和正当性。 从实质上看，法定图则对私人的权利义务产生了影响，对行政行为和行政审判也发生了效力，公众参与法律地位的确立和程序的法定化使其产生了了实质意义上的拘束力，因此，尽管不具有法的外观，却在实质意义上起着法的作用。同时，上述实质性表现对于初步认识法定图则乃至城市规划的法律性质提供了初步论据。 法定图则的形成过程及其显示出的法律性质对于在此基础上进一步探究在城市规划形成过程中公民权益的保障和救济机制具有极其重要的意义。在我国目前行政诉讼制度框架下，只有具体行政行为才能借助司法审查途径获得救济。通过前述考察，法定图则是一种一般的、抽象的行政行为，甚至产生了法的规范效力。因此，要使上述公民权益获得保障和救济，在很难通过适当的形式将城市规划的性质一概地、总体地解释为具体行政行为的情况下，必须通过检讨行政诉讼制度，将行政行为一体纳入司法审查范围。同时，也必须在其形成过程上通过公众参与和程序制度安排使民意、利益得到表达、博弈和整合的机会，以使城市规划获得更多的形式和实质上的正当性与合理性。