科学行政、民主行政与法治行政是现代行政的基本要求。与传统工业时期不同,现代公共管理对知识和技术的需求日益增长,而政府官员和公众在理性上的局限性越发明显,能够提供专业知识和技术服务、增强官员和公众行为理性,进而提高公共管理科学化和民主化水平的主要是各行业的专家。本文试图通过分析政府、公众和专家的行为属性以及国内外公共管理的现实状况和未来趋势,论证专家咨询制度对于公共管理的必要性。同时,通过揭示我国专家咨询实践中存在的问题,并借鉴外国的实践经验,探讨我国政府专家咨询制度的完善途径。本文主要运用政治学、公共行政学、决策学、管理学和法学的基本原理,对专家为公共管理提供智力支持的必要性和现实意义进行研究,并结合对典型案例的分析,指出我国政府专家咨询制度存在的主要问题,继而对我国政府专家咨询制度的完善途径进行探讨。本文内容大体有三部分:一、政府专家咨询制度的内涵及其存在的理由和现实意义。政府专家咨询的理论基础在于专家治国论、协商民主理论和专业主义理论。根据这些理论并通过对国内外政府专家咨询实践的研究可以得出这样一个结论:在知识经济和信息经济时代的今天,知识和信息对生产力发展的重要性日益凸显,从事专业研究、拥有专业知识和技能的专家应该有效地参与到公共管理过程中。一般认为,很多政府行为中都伴随着政府与公众之间、公共利益与个人利益之间的博弈。在各种“官民”博弈和利益博弈中,官员和公众都有可能出于追求私利的目的而损害公共利益,降低社会管理的理性。专家拥有胜人一筹的知识和技能,与政府官员和社会公众相比,他们能够以更高的理性平衡社会关系。作为现代行政的基本要求,科学行政、民主行政和法治行政的完全实现将主要依靠专家。同样,专家在公共危机管理中的技术支持也是不可或缺的。专家咨询制度的完善是政府决策科学化、民主化的重要保证。二、我国政府专家咨询的实践状况与问题。首先,与外国相比,我国专家人格不够独立。一方面,专家咨询机构对政府存在程度不同的依附性,市场化水平较低,这将严重影响专家在提供咨询过程中的中立立场,降低专家应有的社会理性和技术理性。另一方面,我国专家提供的意见很难对政府产生有效的影响,很多情况下,要么专家在为政府决策寻找依据,为政府计划行为背书,要么政府对专家的异议置之不理。其次,我国专家在特定情形下会失去应有理性,因为专家容易受行政官员或利益集团的不当影响而放弃中立立场,提供有利益倾向性的建议,最终沦为获利工具。最后,在专家提供咨询建议的过程中,各种各样的异化现象时常发生。由于受政府或社会利益集团的影响,或者由于专业知识水平的限制,专家很有可能成为“傀儡”,或者越过职责限度,过分干预行政事务,或者与政府“结盟”,形成“知识——权利”型的决策体制。三、我国政府专家咨询制度需要完善。完善途径主要有五点:(一)完善专家库和咨询系统。这一点主要通过建设专家库、培养高素质专家、参与方式多样化和完善咨询网络等四个方面来实现;(二)坚持专家咨询的原则。咨询过程应坚持专家人格独立、立场中立、有限参与和过程公开等基本原则;(三)强化平衡机制。在专家的选择方面,政府应考虑专家在专业、利益、地域、甚至性别等方面的代表性,在咨询过程中允许反对者充分表达观点,咨询过程向公众开放。只有这样,专家的知识优势才能充分发挥,社会理性和技术理性才不会降低;(四)明确专家的权责与义务。专家一方面有建议权和正当发言豁免权,另一方面有为公共利益而行为的义务。在提供咨询的过程中,专家应遵守职业操守,否则,应承担相应的法律责任或以专家机构内部规定承担不利后果;(五)推动我国政府专家咨询制度法制化。我国应根据国情,先采取分散立法的方式完善专家咨询制度和各种配套机制,在时机成熟时制定政府专家咨询法。通过运用相关基本理论对国内外政府专家咨询实践的分析和探讨,本文形成以下结论:一、政府社会管理必须有专家的有效参与。首先,专家参与政府社会管理有可靠的理论基础;其次,从人性分析来看,政府社会管理必须有专家参与;最后,政府专家咨询制度的存在是发展现代行政的需要。二、在我国政府公共管理中,专家常常表现出主观理性和客观理性上的局限性,并伴有异化现象。三、我国政府专家咨询制度需要完善。对专家咨询制度的完善,主要是坚持专家咨询的原则和强化平衡机制。