土地制度是影响经济社会发展的重要杠杆，中国作为世界上最大的发展中国家要在21世纪中叶基本实现现代化，在赶超世界先进与和平崛起过程中政府势必要发挥动员和集中社会资源的优势，而政府能够发挥这一优势的基石就是土地公有制。本报告对中国土地制度的考察，主要采用法经济学的研究方法，即试图把法学的概念、方法和逻辑，贯彻于整个研究始终，不仅以法学范畴作为整个研究工作的思维前提，而且力求研究结论最终在法律层面表达出来。主要结果如下：1.本报告提出了地根经济的分析范式，认为：在中国，经过20世纪70年代末以来的转型发展，时至今日却进入了地根经济的时代，土地政策已经成为继财政政策和货币政策之后的第三大宏观调控政策。地根，即土地供给的松紧，成为撬动中国宏观经济的有效杠杆。 2.中国土地制度在世界上是独一无二的。在土地公有制的框架里，国家意志与社会成员个体意志交错、渗透于其间，土地的社会性和私人性相互融合，形成了中国特色土地制度体系。中国土地制度体系作为一个不断演变、发展着的规则体系，在纷繁复杂的制度体系中，却有一条“红线”贯穿于整体，这就是“两权分离”，即土地所有权和使用权相分离。“两权分离”是观察、解构和透视中国土地制度体系的指针和逻辑主线，也是推动中国土地制度改革、加快土地要素市场化的不可逆转的路径选择。 3.自1949年以来，中国农业现代化前后经历了三次转型，三次转型分别有其时代背景和特定使命，并分别采取了相应的组织制度措施。其中，土地制度变迁与中国农业转型发展亦步亦趋。第一次转型是个体农业向集体农业的转型，它消灭了中国历史上两千年的土地私有制，建立了土地集体所有制。第二次转型是集体农业向家庭承包经营农业的转型，实现了集体统一经营向家庭承包经营的转变。第三次转型是温饱农业向市场农业的转型，这次转型是在我们已经胜利实现了社会主义现代化建设“三步走”战略的第一步、第二步目标，人民生活总体上达到了小康水平，进入全面建设小康社会的历史条件下发生的。前两次转型已经成为历史，第三次转型才刚刚开始。 在新的转型期，中国农业现代化遭遇令人尴尬的一体两面的“僵局”：中国农民的收入主要不来源于农业，农业总体上呈现副业化趋势；离开农业的农民不放弃土地，农业呈现出超小经营规模凝固化趋势。作为一个发展中农业大国，要想在21世纪中叶基本实现现代化，必须突破上述“僵局”，把传统农业建设成为有竞争力的现代产业。要达到这一目标，其突破口就是切实推进土地要素市场化，促进离开农业的农民放弃土地，把农地释放出来，提高我国农业从业人员土地人均占有量。 4.八亿农民站在城市文明的入口处，这就是已经实现总体小康的当代中国向社会科学界提出的最严峻的话题。中国土地制度对城镇化效率有重要影响：就农村土地集体制度而言，它是我国城镇化效率偏低乃至出现无效城市化的一个根源。中国的城镇化不同于Lewis(1954)提出的两部门模型，即现行中国农村集体土地制度导致了“农村最稀缺要素——土地流入城市，而最过剩要素——劳动力滞留在农村”；就“转、征、供”三位一体的城镇土地制度而言，它基本上满足了我们既要保护耕地资源，又要提供非农建设用地，快速推进工业化和城镇化的双重目标要求，但同时这一制度安排也是“粗放城市化，的重要诱因。 为了快速推进中国工业化和城镇化的健康发展，提高土地资源利用效率，我们应该推进以下两个方面的改革：一是加快推进土地要素市场化进程，包括以土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权为权利载体的土地市场化流转；二是加快以国家征地制度改革为核心内容的“转、征、供”三位一体的城镇土地制度改革，保障城乡经济社会统筹发展。 5.改革开放以来，土地要素市场化有很大发展，但目前土地要素市场化已经处于“胶着”和滞后状态。不管是农业土地，还是建设用地的市场化流转，都碰到了产权制度的障碍。由此，当前中国土地产权制度改革和建设进入了一个新的阶段，那就是要在经济学尤其是制使经济学、产权经济学的大量讨论和丰硕成果的基础上，在汲取我国改革开放二十七年形成的一系列土地政策设计之精髓的基础上，转而在法学理论和立法层面进行全方位的理论探讨和制度设计，着力进行中国土地产权制度的物权法构造。 正在制定的《物权法》应该是对新中国五十年有关物的归属和利用的全部历史经验的总结和升华，《物权法》要从现实生活出发，又要有高于现实和引领现实的气魄。《物权法》不仅要与现有的法律和社会习俗相配合、衔接，而且要有所超越。《物权法》对土地物权的规定要体现改革的时代特色，要将改革寓于立法中，确立法律在社会生活中的最高权威。在中国特色社会主义市场经济体制下，既然所有权制度不可能解决个人对公有财产的支配和处分资格问题，那么，我们就只能籍用益物权制度，建立个人对公有财产的激励和处分机制，即通过赋予土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等土地用益物权以处分权能，建立起中国特色土地用益物权体系，开通我国公有土地资产进入市场的枢纽和主渠道。 6.中国征地制度形成于计划经济体制时期，期间虽然几经变迁，但总的看，目前征地制度的内核还是计划经济取向的。改革开放二十七年后的今天，中国经济社会发展实现了历史性的阶段转换，我们已经进入统筹城乡经济社会发展，“工业反哺农业，城市支持农村”的发展阶段。同时，中国法制化建设也取得的长足进步，农民的财产权利尤其是农民的土地权利日益受到全社会的尊重。在这样的背景下，中国进入了快速推进工业化和城镇化的关键时期，与这一发展要求相适应的征地制度一方面要体现集体土地的公益储备性质，实现国家的征地权；另一方面要体现集体土地权利的物权性质，尊重土地集体所有权和农民的土地承包经营权，实现征地补偿标准的市场化。 未来中国征地制度改革必须遵循以下几个原则：适应中国土地权利结构变动的要求；理限土地上不同的财产关系，把国家的征地行为区分为征收和征用两种情形；维护城镇土地制度的统一性；征地补偿安置应以为失地农民提供社会保障，着眼于失地农民的长远生计，加快失地农民市民化为导向；摆脱“公共利益”陷阱。 中国特色征地制度改革的目标模式，其“中国特色”就在于，我们必须明确土地用益物权是国家征地行为的重要客体，明确土地用益物权人在国家征地中的当事人地位，明确对土地集体所有权和土地用益物权的征地补偿“各行其道”。这一制度设计，对于建立中国特色土地用益物权体系和中国特色征地制度至关重要，因为一方面这是国家公权力对土地用益物权应有的尊重，体现了土地用益物权作为公民财产权所应具备的基本属性；另一方面土地用益物权人成为国家征地行为的相对人，国家征地要和具体的土地用益物权人谈判，从而扭转了以往唯有模糊的“集体”才是国家征地的对方当事人的状况，土地用益物权人就能以自己的切身利益与国家的公权力相对抗。 7.总结、比较世界各国和地区近代以来的发展历史，不难发现：运用土地政策参与宏观调控，通过收紧或放松“地根”为宏观经济“加油门”、“点刹车”，恐怕为当代中国所独有。所谓地根经济，完全可以称为“土地审批经济”。在生产要素市场化一往直前发展的形势下，中国政府在土地供给上仍然拥有充分的“发言权”、决定权和审批权，其根源就在于中国的土地公有制，在于中国的转型发展还没有真正找到公有土地资产在“私法”框架内进入市场的机制、途径和权利保障体系。地根经济实质是行政审批惯性与土地要素市场化对峙、胶着和“此进彼退”的一种转型发展状态。 预计到2020年，我国将基本建成完善的社会主义市场经济体制，全面实现土地要素市场化，不仅实现城镇建设用地市场化，而且还要实现乡村建设用地和农用地市场化，市场机制在我国城乡土地资源配置中将发挥基础性调节作用。届时，所谓地根经济将“功成身退”，自然退出历史舞台。在中国转型发展中，地根经济的缘起、演变和“功成身退”的过程，既是一个不依人的主观意志为转移的自然历史过程，也是一个可以遵循客观规律加以促进的主观努力和体制创新的人为过程。