新时期以来，尤其是上世纪末至今的十几年间，我国的高等教育取得了令人瞩目的发展成就。其中三个方面的发展势头最令世人称道。一是，加速高等教育大众化。1999年至今，我国的高等教育进入快速发展时期。2002年我国高等教育毛入学率为15%，标志着我国已经实现高等教育大众化。2010年高等教育毛入学率达26.5%，高等教育大众化程度进一步加深。二是，高等教育质量不断提高。自上世纪90年代开始，高等教育管理部门主要采取两个措施加强高等教育质量控制。一是实施重点发展战略，集中建设一批高水平大学，在其带动下使我国的高等教育水平迅速赶超世纪水平。二是实施实施“五年一轮”的普通高等学校教育质量评估制度，对高等学校的办学质量实行标准化控制。三是，不断深化高等教育体制改革。一方面，政府逐步转变职能，推进政校分开、管办分离。不断落实和扩大高等学校办学自主权。另一方面，加快完善中国特色现代大学制度建设，完善高等学校法人治理结构。为了保障高等教育持续、健康发展，我国政府非常重视高等教育政策建设。迄今为止，形成了较为完善的高等教育政策体系。我国高等教育政策体系主要包括：“一般性政策”和“指导具体领域的政策”两个方面。2010年7月，国家颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010－2020年），以下简称《教育规划纲要》，为进一步深化高等教育体制改革以及完善高等教育政策体系奠定了发展方针、目标、任务和工作重点。2012年6月，国家教育部发布《国家教育事业发展第十二个五年规划》，确定了“十二五”时期，教育发展的指导思想、主要目标和基本思路。提出必须坚定不移地实施科教兴国战略和人才强国战略，推动教育优先发展、科学发展，使教育更加符合建设中国特色社会主义对人才培养的需要，更加符合广大人民群众对教育的殷切期望，更加符合时代发展的潮流。以上两个纲领性文件为今后一定时期我国教育发展指明了发展方向。然而，在迅猛发展的同时，我国高等教育发展过程中仍然存在一些不尽如人意之处。从社会政策研究的视角看，有四方面问题较为突出：一是与“高考”相关的高等教育起点公平问题。二是大学生就业难问题。三是经济困难家庭学生的高等教育权利问题。四是民办高等教育和高等教育社会组织发展缓慢问题。我国高等教育发展中的这些短板直指高等教育政策公平与效率失衡缺乏问题。有人指出：“当前我国人民群众对教育公平与效率状况满意度不高。原因之一在于教育政策没有处理好公平与效率的关系。一定程度上存在教育政策主体的价值选择偏离社会的期待的问题，主要表现在教育政策主体‘轻公平’的价值选择与社会对教育公平要求有加大差距。”（石火学，2010）[1]作为一门应用性学科，社会政策研究关注社会中的社会福利问题，包含比较强烈的价值诉求。（关信平，2009）(57)[2]经过半个多世纪的发展，政策研究已成为社会科学领域一门独立的学科，高等教育政策研究是其中一个应用领域。而强调社会政策价值分析特征是社会政策研究的灵魂。鉴于高等教育社会政策存在的诸如此类问题，本文定位于高等教育社会政策的理论研究；分析框架是对高等教育社会政策的价值分析，具体到公平与效率价值取向分析。高等教育具有培养高素质人才、科学研究和服务社会的基本职能。在经济与社会转型的大背景下，高等教育在促进社会进步和社会个体发展方面发挥着巨大作用。公平是人类美好的理想和永恒的价值追求。高等教育公平是社会公平的重要组成部分，也是实现社会公平的重要手段和途径。因此，高等教育公平已经成为现代高等教育基本的价值取向。[3]同样，高等教育的准公共产品特征，使得效率也成为高等教育的基本价值取向。鉴于公平与效率均为高等教育的基本价值取向，然而学界对两者关系的认知始终未能达成一致，因此本文对高等教育社会政策所进行的一系列评价都必须基于公平与效率的应有之意；并在此基础之上提出分析高等教育社会政策内容和行动的理论框架。我国现行的高等教育社会政策尚未形成完善的体系，一是没有明确高等教育社会政策的政策领域，大学生就业政策没有被纳入政策体系。二是某些政策建立带有明显的补救特征，政策的主体、内容和运行模式并不是按照社会政策的理论原理来制定的。三是各项政策内容之间缺乏有机的配合。同时，现行高等教育社会政策存在公平与效率价值取向上的偏离。作为当下教育政策的基础性文本，《教育规划纲要》在公平与效率取向上存在不足之处。首先，在对教育公平的认知和定位上存在偏差。一是，教育工作方针所指的“公平性”的内涵狭窄，没有区分不同教育层次教育公平的程度，某种意义上降低了公平的标准。二是，教育工作方针和战略目标的内涵彼此颠倒。具体就是，工作方针的内涵较为狭窄，而《教育规划纲要》适用时期内（2010-2020年）的战略目标比较宽泛，二者之间逻辑混乱。其次，缺乏新形势下促进教育公平的有力举措，对高等教育大众化和多样化背景下，如何真正促进高等教育公平乏善可陈。再者，某些政策仍然沿袭效率优先的价值取向。如坚持“重点发展战略”，投入大量的资源创办“一流大学”。对民办高等教育、职业高等教育和教育社会组织的关注没有上升到应有的高度。这些政策危及了公平。为此，本文提出构建公平与效率均衡的高等教育社会政策体系的观点。本文认为，高等教育社会政策应该以公平与效率均衡为目标。概括起来有三层含义：第一，公平必须是高等教育社会政策的首要价值取向，公平是绝对的、第一位的，是高等教育社会政策的政策目标、资源配置方式和运行模式的共同价值选择。第二，高等教育社会政策也应该注重效率，不过高等教育社会政策的效率取向是相对的、从属的。一方面，高等教育资源可以通过市场机制来配置，市场机制以效率为基本价值取向。高等教育社会政策解决社会问题，必须动用一定的社会资源。合理配置资源，以合理的资源投入获得满意的政策效果是社会政策设计者、执行者和受益者的共同目标。另一方面，当公平与效率存在冲突时，效率必须服从公平。而且每一项具体的高等教育社会政策都有独特的效率标准，局部效率不能代表整体是有效率的。第三，所谓公平与效率均衡，是要实现这样一种理想状态，即在实现真正公平的同时，达到最大效率。高等教育社会政策要尽量避免公平差-效率差的状况，努力实现公平好-效率好的状况。而且高等教育政策是一个政策系统，每一项具体的政策都要谋求公平与效率均衡。不应笼统地评价高等教育政策，应该具体问题具体分析。本文分为三个部分。第一部分是导论。第二章和第三章侧重理论分析。第四章、第五章、第六章和第七章是基于现实的思考，依据公平与效率均衡的分析框架分别对高等教育社会政策的四大内容进行政策分析，并且提出完善我国各项高等教育社会政策的基本思路。本文的研究重点与核心观点包括：第一，重新界定高等教育社会政策的含义及其政策领域。本文提出的高等教育社会政策定义并非是把政策对象从全体受教育者聚焦为高等教育的受教育者，而是针对高等教育领域内弱势群体的特点，对高等教育社会政策的政策主体、保障对象、政策内容和价值取向等要素给予重新界定。基于公平与效率的价值标准，高等教育社会政策分为三个层次：一是微观层次，即高等教育资助政策。二是中观层次，包括高等教育招生政策和大学生就业政策。三是宏观层次，包括高等教育财政政策、高等教育发展政策、办学政策和高等教育质量政策。本文主要研究高等教育财政政策。第二，提出以公平和效率均衡为目标的完善高等教育社会政策分析框架。其一，确定高等教育社会政策在公平与效率价值取向上的定位，提出公平与效率均衡是高等教育社会政策的基本价值取向。但是公平取向优先于效率。进而公平与效率均衡只是一种理想状态，现实中公平与效率均衡只能是一种动态平衡。其二，概括了高等教育财政政策、高等教育学生资助政策、高等教育招生政策和大学生就业政策等政策领域中公平与效率均衡的特有形式。其一，高等教育招生政策公平和效率均衡必然是在实现了起点公平的同时，宏观效率与微观效率均达到好的状况。例如，在高等教育大众化的宏观政策下，采取社会化的招生服务模式，即在考试、录取等环节上，适当运用市场机制，发挥社会中介组织的专业作用。可以在保证正常招生秩序的前提下控制招生成本，达到少投入多产出的结果，达成宏观效率。同时，采取招考分离模式能够实现考生个人效率和学校招生效率。其二，高等教育资助政策公平与效率均衡是指，资助政策在达成其职能的同时，实现资金的保值增值。但是，公平与效率之间必须以公平为主要目标，必要时可以牺牲效率。此外，高等教育财政政策和就业政策均有其独特的公平与效率均衡的形式。第三，关注高等教育整体发展，高等教育社会政策的构建必须遵循高等教育发展的一般规律和发展趋势。当前乃至今后一段时期，我国高等教育社会政策必须与高等教育大众化、多样化，提高高等教育质量，落实高等学校自主权和促进高等教育社会组织发展等基本规律形成良性互动。高等教育发展中的这些基础性政策完全契合了公平与效率均衡的价值取向。其中，高等教育大众化和多样化发展，不断提高教育质量，转变政府职能等思路主要是为了促进高等教育公平。落实高等学校的自主权以及促进教育社会组织发展是为了提高效率。同时，高等教育社会政策必须兼顾经济与社会发展的一般规律，在转变经济发展方式和社会发展方式的大背景下发挥不可替代的作用。此外，高等教育社会政策研究需要运用当下最热点的社会政策理论和方法。发展型社会政策理论和分析框架对构建高等教育社会政策理论奠定了可靠的理论基础。适度普惠型社会政策理论为公平与效率均衡提供了完美的理论依据。第四，对现行各项高等教育社会政策进行公平与效率价值取向的分析。其一，我国的高等教育财政政策具有突出的二元制特征，存在公平与效率失衡现象。据此提出建立公平与效率均衡的高等教育财政政策的基本原则和政策框架。一是建立公立高等学校与民办高等学校一体化的高等教育投入模式。二是在财政投入为主导的前提下，大力拓展社会捐助，合理控制个人学费负担，建立真正意义上的多元化投入模式。三是改革经费投入机制，提高经费拨款、使用和监管的效率。其二，揭示了我国现行大学生资助政策中公平与效率失衡的突出表现。一方面，价值取向过于偏重效率，政府把其对高等教育资助的责任转嫁给金融机构、用人单位。另一方面，政策的实施结果缺乏效率。个人承担的学费负担并没有因为建立资助政策而有显著改善。构建公平与效率均衡的高等教育资助政策的基本思路是：一是政府承担主要责任。二是资助政策必须重点保障经济困难大学生，同时关照那些有资助需要的大学生。三是采用普惠型与选择型并存的政策模式。四是资助项目兼顾经济资助和能力提高双重功能。其三，现行高等教育招生制度在公平与效率方面存在不足。“高考”制度在“分省命题、按分录取”的基本模式下已经无法兼顾公平和效率，现行的“自主招生”政策也难以改变招生制度的固有缺陷。公平与效率均衡的高等教育招生政策的政策框架是，建立招考分离制度、采用多元化自主招生机制和发挥招生社会组织作用等。其四，梳理了现行大学生就业政策的内容，概括了近年来大学生就业特点。针对现行促进大学生就业政策的不足，构建公平与效率均衡的大学生就业政策。主要的观点包括：建立从大学生在校期间直至大学毕业后一段时期的政策体系，政策目标兼顾扩展就业岗位和提高大学生就业能力。宏观上以政府转变职能为切入点，确立以增加就业为主、创业为辅的就业政策取向。当前应该重点抓好离校未就业大学生的失业登记和保障等待就业期间基本生活两项工作。建立公平与效率均衡的高等教育社会政策应该兼顾宏观与微观层面。在宏观上，高等教育社会政策必须与社会政治、经济、文化等各种外在的社会需要良性互动。政府要切实承担起在各项高等教育社会政策上的主导责任。一方面在不同的群体和不同的项目之间合理地分配公共福利资源；另一方面有力地促进和维护市场机制在资源配置中的基础性作用。高等教育社会政策在以公平为基本原则和首要原则的同时，重视政策运行中的宏观效率和微观效率，使有限的公共资源投入尽可能多地产生社会效益。在微观上，除了各项高等教育社会政策要营造自身的公平和效率均衡价值取向。而且各项政策之间也应该相互协调、相互补充，保持与高等教育发展的总体要求、新时期社会政策的政策目标、原则、价值取向以及制度体系等要素协调一致。