上世纪八十年代初家庭联产承包责任制的确立,使我国形成了 "集体土地所有权+农户土地承包经营权"的二元农地权利体系。至上世纪90年代初,经济学界针对地方以家庭承包方式取得的土地承包经营权流转实践中存在的土地承包经营权主体和土地实际经营主体分离的现象,创造性地提出农村土地"三权分离"的概念。直至2014年11月中央《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》确立"实现所有权、承包权、经营权三权分置……坚持农村土地集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权"的政策,标志着我国农地"三权分置"改革正式开启的改革。农地"三权分置",是针对我国现代农业的规模化和产业化发展要求设计的改革政策。该政策的核心在于"放活经营权",即对土地承包权与土地经营权进行法律上的分置,以使农地的实际经营者,即新型农业经营主体获得一种具有物权效力和抵押权能的财产权。该政策事实上是"稳定农村土地承包关系并保持长久不变"政策的延伸,体现了农村集体土地所有权制度的内在要求。面对发展适度规模化和产业化的现代农业与农村"空心化"问题,家庭联产承包责任的弊端及现行农地流转制度不足的矛盾,推行农地"三权分置"改革确属必要。但是农地"三权分置"政策以经济学的产权理论为基础,并无法完全与法学上的权利理论相衔接。对于"三权分置"下"土地经营权"的法律制度构建,首先应当厘清政策文本中集体土地所有权、土地承包权和土地经营权三者的关系。其次,应当通过明确和完善集体成员权制度破解集体土地所有权主体虚位的问题。而所谓"土地承包权"正是集体成员权的一项重要内容,其是外在于土地承包经营权的一种权利,而不属于土地承包经营权的内容,所谓"承包"更不是土地承包经营权的一项权能。故土地承包经营权其实质就是农户对集体发包土地的经营权,而冠以"承包"二字是为了彰显其身份限制。而新型农业经营主体的土地经营权是农户以流转形式于一定期限内在其土地承包经营权之上设定负担的结果。再次,结合农地"三权分置"政策的主旨之一在于促进土地承包经营权的流转,故所谓农地"三权分置"在法律逻辑上应当阐述为:坚持集体土地所有权,稳定农户土地承包经营权,放活农业经营主体的土地经营权。其中,土地承包经营权为在集体土地所有权之上设立的用益物权,而土地经营权为在土地承包经营权之上设立的权利用益物权,二者为分属不同层次客体的用益物权,可以同时成立且不冲突。以此为基础,应当围绕土地经营权的取得与主体资格、权利内容与期限、抵押与处分、终止及法律救济等方面进行相关法律制度的构建。