2018年由中共中央、国务院联合下发了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》,其中首次提出了宅基地“所有权”、“使用权”、“资格权”三权分置,其中适度盘活宅基地使用权,允许宅基地使用权设定抵押是党中央、国务院当前最重要的一项改革措施。宅基地使用权本身是一项具有浓厚中国特色的用益物权,长期以来承担着农村社会保障功能,使得广大农村村民“居有其屋”。然而随着“城乡一体化”的加快,农村的人口流失严重,使得我国许多农村都变成了“空心村”。为了解决人口流失而出现的大量闲置的房屋和宅基地的问题,国家允许农村闲置住房设定抵押贷款。为了使农村房屋所有权移转有法可依,完善农村宅基地使用权规则便成为当前改革进程中最为关键的一环。《物权法》第一百八十四条、《担保法》第三十七条均明确规定宅基地使用权禁止设定抵押,为了维护农村的社会稳定,防止农民流离失所,国家对宅基地一直以来实行严格的管理制度,使得宅基地使用权的财产属性没有得到充分的实现。2015年12月第十二届全国人民代表大会常务委员会决定,授权国务院在59个试点地区暂时调整实施《物权法》、《担保法》中有关宅基地使用权禁止抵押的规定。结合农村当前“空心村”的现状,宅基地使用权设定抵押具有一定的可行性,这也为宅基地使用权抵押制度设立奠定理论基础基础。同时党中央、国务院允许农村村民以“房地一体”处分为原则,将农房和宅基地使用权一并设定抵押,通过总结部分试点地区的实践经验,为宅基地使用权制度设立奠定实践基础。其次,在理论基础和实践经验都充分的前提下,一套具有操作性的制度体系应运而生。作为村集体成员的抵押人在设定抵押时应当提供自己另有稳定居所的证明,抵押权人的范围应当局限为金融机构,抵押权的客体应当遵循房地一体原则规定使用权和农房同时设定抵押。针对现实生活中出现的一些实现困境,政府强制管理宅基地以及针对受让人类型实施差别的交易规则是有效的解决措施。然而改革的进程是缓慢的,为了使宅基地使用权制度改革取得相应的成效,一套完善的宅基地使用权抵押权制度的配套措施是不可或缺的。在新《土地管理法》坚持一户一宅的基础上,鼓励农村进城落户的村民依法自愿有偿退出宅基地,在积极建立城乡统一的建设用地市场的大背景之下,建立宅基地使用权有偿使用和退出规则、设立登记机制、确认宅基地权属、建立规范的宅基地使用权流转交易市场、完善农民基本生活保障机制是完善宅基地制度改革的重要措施。