随着经济的发展,人们对土地的开发逐步加快,使得作为生产投入的耕地和作为休闲游憩的生态用地日渐减少,而用作居住、交通和工商业的非农用地逐渐增加。城市化和工业化的进程中,城市的农地转用已经成为了全球性的必然现象。因此,如何合理控制农地转用节奏以及有效利用和保护土地便成为世界经济发展中一个不可回避的问题。我国作为后发的发展中国家也面临相同的问题。改革开放以来,尤其是1987年启动城市土地使用制度改革之后,我国的城市空间获得了空前的发展,大量城市周边的农业用地转化为非农用地。近年来,“三农问题”的日渐凸显、以城市为主体的激烈竞争、以及建立和谐社会的迫切要求,更是使得农地转用和耕地保护成为理论和现实关注的热点问题。当前,我国城市化正处于快速增长的发展阶段,农地转用仍将持续一段较长的时间。因而,对经济发展、制度变迁与农地转用的关系进行深入细致的分析,探究其中的理论问题和运行机理,具有重要的理论意义和重大的实践指导价值。基于以上研究背景,本文研究按照“过程—机制—效应—反馈”这一逻辑思路对我国经济快速发展过程中的城市农地转用问题展开系统研究,尝试理解我国城市农地转用的制度变迁、运作过程和经济影响,从而提出调控我国城市农地转用的政策反馈。在上述逻辑思路的指导下,本文研究的主体部分可以分为四个部分:第一部分对我国土地使用制度变迁的回顾和评价,重在揭示当前我国城乡二元的土地使用制度及其形成的农地转用过程中的套利空间;第二部分分析我国城市农地转用过程中的制度设计及运行后果,旨在说明农地转用背后的驱动动机和利益关系;第三部分通过实证分析验证由农地转用来的新增建设土地供给对城市经济增长的影响,以回应以上农地转用背后的动机和关系;第四部分是在上述分析的基础上,提出完善土地政策的具体建议。经过上述系统分析,本文研究得到以下结论:尽管我国土地使用制度改革不断渐进的向纵深推进,但是源自计划体制的城乡二元土地使用制度格局仍远未彻底破除。与其他国家和地区相比,我国地方政府在土地开发过程中参与过多,土地市场配置仍不充分,因此土地供给在中国对经济发展具有更强的约束性和影响力;在现行制度下,土地供应成为了一种城市政府谋求经济增长的重要政策工具,城市政府及地方官员实际上扮演了土地开发商的角色,从农地转用过程中获得了丰厚的收益;计量分析结果证实,土地供应确实对城市经济增长起到积极促进的作用,从而证明了这种以土地供应为重要政策工具的城市发展模式的有效性。因此,在现行制度设计下,城市政府既有很强的动机,也有足够的能力,通过进一步加快农地转用,扩大土地供应来推动经济更快增长。为有效协调农地保护与经济发展的关系,合理调控农地转用的速度和程度,本文研究提出6项调控措施,包括逐步实现国有和集体土地权利平等、加快建立城乡统一的建设用地市场、系统全面改革现行的土地征收制度、积极探索有效保护耕地的制度安排、构建稳定可持续的土地税收制度和推进土地和户籍制度的联动式改革等。