举证责任分配是举证责任制度的核心问题,目前理论研究表明举证责任分配应注重实质性标准,行政诉讼举证责任分配则尤为必要考虑实质性因素。在行政诉讼中,证明的核心问题在于被诉行政行为的合法性,由何方当事人对行政行为合法性这一证明对象负举证责任,对于诉讼程序及诉讼结果有着重要的决定作用。由被告对被诉行政行为合法性负举证责任,是由行政诉讼维护行政相对人合法权益、被告优势举证能力、行政行为违法推定原则和行政诉讼发展的现实要求所决定,同时也是世界各国行政诉讼举证责任分配的趋势要求。然而,行政行为的合法性并非被告应该举证的全部对象,行政行为合法性的具体构成在不同的案件中有所差异,因此有必要明确被告在行政诉讼中具体的举证范围。根据行政行为的不同,可以把行政案件分为作为案件、不作为案件和行政赔偿案件。在作为案件中,被告举证范围主要包括基础事实和法律依据。在不作为案件中,被告主要负责证明被诉行政行为不具有违法要件。在行政赔偿案件中,被告主要负责证明被诉行政行为不具有行政赔偿责任要件。但是在所有案件中,如果被告提出原告起诉超过诉讼时效,都应对此主张负举证责任。可以说,被告负担举证责任是行政诉讼的“原则”之一,但是这一原则有例外,被告对下述特定事项不承担举证责任:(1)由原告承担举证责任的事项;(2)预决的事实;(3)行政认知事项;(4)有效公证文书所证明的事实。在行政诉讼中,被告举证行为受到案卷外证据排除规则、举证时限规则和补证规则的约束。案卷外证据排除规则亦称案卷主义,渊源于行政程序中的案卷排他性原则,其在行政诉讼中的确立有着积极意义。但该规则不能绝对化,在特殊情况下准许被告提供案卷外证据仍然有必要,不适用案卷外证据排除规则的情况有:不可抗力导致案卷不能提供;行政行为是非严格程序行为;可以补证的事项。举证时限规则是对被告举证在时间上的规范,主要目的在于提高诉讼效率,但其可能会导致诉讼有失客观公正,在例外情况下准许被告在举证时限届满后提供证据,以弥补该规则的缺陷。补证规则作为行政诉讼特有规则,对于弥补案卷外证据排除规则和举证时限规则的固有缺陷有着积极作用,立法肯定在两种情况下被告可以补充证据:一是作出具体行政行为的证据因为不可抗力等正当事由不能提供的;二是原告或第三人在诉讼过程中,提出其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。另外,允许被告补证的范围还需要作必要的扩大。当然被告补证并非随意,必须满足一定的条件,被告申请补证时承担对相关事项的举证责任。“新的证据”规定是对错误或者不准确裁判的纠正,对于提高裁判的客观公正程度、维护当事人合法权益、促进依法行政等方面意义重大。在行政诉讼中,不能否认被告可以提供“新的证据”。被告在两种情况下可以主张“新的证据”:其一,在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据;其二,当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得,人民法院在第二审程序中调取的证据。但是,被告主张“新的证据”需要承担一定的举证责任,必须证明一审程序中提出延期提供证据的申请事实,或者在一审程序中向法院提出调取证据的申请事实。而且,被告主张“新的证据”,受时间、审级的限制。在我国行政诉讼立法中,基本规定了被告的举证责任、举证范围和举证规则,体现立法进步的一面,但是立法过于原则,导致实践中难以准确把握,行政纠纷得不到顺利、合理地解决。因此,在肯定被告承担举证责任的同时,研究如何明确被告举证责任的具体范围、举证的具体规则等问题,对于完善行政诉讼立法,保证行政诉讼制度的顺利实施,保护行政相对人合法权益和促进依法行政,无疑具有积极、深远的意义。