基于社会—物理网络框架的三网融合发展策略及规制研究

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  摘要:2010年7月第一批三网融合试点名单的公布,标志着三网融合正式成为国家战略,监管改革开始成为新课题。利用社会—物理网络二维框架分析了三网融合需要解决的生成性复杂性问题,关系复杂性问题和演进性复杂性问题。系统的变化要求对系统现行的组织结构做一定的调整,通过探讨相关的产业发展策略,建立适合我国国情的三网融合规制体系,可以有效地处理新组合环境下复杂系统的不确定性问题,促进三网融合的健康发展。
  关键词:三网融合;社会—物理网络;监管融合
  
  一、 前言
  
  随着数字技术和网络技术的日新月异,原本产业界限分明的电信网、广播电视网和计算机网的内核逐渐趋同,边界模糊,产业融合趋向成熟。三网融合是指将电信网、广播电视网和计算机网建成全数字连接、宽带交换与传输、业务高度集成、终端接口开放、智能化管理与控制的全业务网络,向用户提供语音、数据、视频等多媒体信息服务。“三网融合”在促进新的业务形态不断涌现的同时,也在重构传统的广电和电信产业链,进而将给国民经济和社会发展带来深刻变化。但是,在我国三网融合的发展却并非一帆风顺。现阶段广电、互联网、电信分属于不同部门监管,其中广电网由广电总局管理,电信网和互联网由工业和信息化部管理。工业和信息化部积极主张电信和广电双向进入各自传统领域(称为“对称进入”);而广电则强调自身网络基础和市场运营的劣势,认为应该广电单向进入电信(即“不对称进入”)。基于这样的认识,广电携同网通大力拓展电信宽带业务,但并未开放广播电视市场,工业和信息化部则要求非电信控股的新设立企业从事电信业务均需申请电信牌照。广电与工业和信息化部之间的“对称进入”与“非对称进入”之争,反映了不同行业与不同网络之间的利益冲突,从而在技术与市场融合发展上设置了重重阻碍,大大减缓了三网融合的发展进程。因此,探索三网融合发展的新模式,变革监管体制,大力提高信息产业的发展水平是我国三网融合的使命和任务。
  
  二、 基于社会—物理网络框架的三网融合问题分析
  
  基础设施复杂性维度里存在着多维网络系统,也被称为社会—物理网络整体系统。其中,物理网络是由物理节点和连接构成的,一直以来我们所指的三网融合主要是指物理网络的融合(也称模式间融合),它受基础设施网络本身的技术特征和物理条件制约;社会网络是由物理网络中参与人之间因为互动而形成的相对稳定的关系体系,社会网络主要关注人们之间的互动和联系。这两个网络之间是相互作用相互影响的,其中一方网络的变化会影响到另一网络功能的发挥。社会—物理网络的紧密联系和相互作用使我们有必要建立新的分析框架,以系统的观点促进整体系统的良性协调发展。荷兰Delft工业大学Weijnen教授提出了一个二维分析框架(见图1),其中期望系统的可替代性设计属于技术复杂性问题(Technology Complexity),物理系统运行规则设计属于生成性复杂性问题(Generative Complexity),参与人的行为属于关系复杂性问题(Relationship Complexity),而决策制定与流程设计、协议规则属于演进性复杂性问题(Evolutionary Complexity)。
  根据社会—物理网络的二维分析框架,制约三网融合发展的因素存在于以下几个方面:
  期望系统的可替代性设计方面。产业融合的参与对象并未完全确定。我们现在所提到的三网融合主要是指电信网、计算机互联网、广播电视传输网等物理网络的融合,还有一种说法是智能电网和物联网也要并入其中,真正实现全业务网络融合。但目前来看,不仅三网融合在有线电视网数字化、双向化、宽带化改造和全IP环境下的电信级QOS等环节还存在很多需要克服的技术问题,智能电网和物联网面临的技术问题更多,要实现全业务网络融合困难重重。
  参与者行为方面。存在部门利益冲突,管制体制各自为政。由于行业划分的不同,三网分别处在不同的部门监管之下。工信部是电信行业的管理机构,负责电信运营商的牌照发放和电信企业互联互通等经营性事务的管理,同时还负责频率资源的管理分发,以及电信服务质量的管理。但却不拥有独立的市场准入、价格监管权。广电部门受广电总局、中宣部等部门的管理。互联网更属于多部门规制的领域:工信部负责管理ISP和ICP业务,同时广电总局、国务院新闻办、文化部、公安部、国家保密局等都对网络内容进行管理。管制的紊乱不仅使利益协调更加困难,而且也造成了资源的浪费和效率的缺失。
  决策制定与流程设计方面。相关法律法规效力等级低,协调性差。目前我国在三网融合领域的政策法规尚处于一片空白,不仅缺乏权威的《电信法》和《广播法》,甚至在互联网领域还没有一部真正意义上的法律条款,现有的《电信条例》和《广播电视条例》也只是基于当时的各行业状况和传统认识,由行业主管部门起草的部门法规,具有明显的行业、部门保护特色,不仅不能适应三网融合发展的政策环境需求;在力度和权威上也存在严重不足,容易形成矛盾和冲突。
  物理系统运行规则设计方面。缺乏统一的标准影响了融合业务的推进。三网融合的标准涉及到内容管理、核心网、宽带接入、传输网和IP(网络之间互连的协议)承载网、业务平台及业务、终端及安全等多个方面。目前来看,内容管理上缺乏统一的元数据和内容管理标准、宽带接入上缺少有线电视电缆接入标准,业务平台上三屏合一通信业务标准、IPTV和移动多媒体广播内容分发合成标准、与传输和分发网络对接标准,终端上缺乏新型融合终端设备如IPTV一体机、互联网电视等设备标准和接口标准,安全上缺乏IPTV安全框架、机顶盒内容播控安全标准等。
  
  三、 三网融合发展策略及规制政策设计
  
  三网融合所面临的种种问题都指向深化管制体制变革的努力,建立面向三网融合的政府规制体系势在必行。具体内容和政策建议如下:
  1. 采取阶段性推进策略,解决三网融合过程中的技术复杂性问题。技术的应用开发方面,当前阶段的主要任务是保障广电网络和电信网络双向接入的技术需求。对广电企业而言,主要应开展的基于广电承载网络的电信增值业务、互联网接入服务,包括在线数据处理与交易业务、国内多方通信业务、国内互联网虚拟专用网业务、国内互联网数据中心业务、存储转发业务、呼叫中心业务等,重点发展基于同轴电缆传输的广电网特色技术以及基于光缆传输的电信网技术。对于电信运营商而言,电信运营商的技术相对成熟,主要发展方向应是在现有IPTV业务基础上创新IPTV业务。而智能电网和物联网在我国尚处于发展的初期,在核心技术的应用与开发、网络安全、商业模式、管理平台、技术标准的统一和协调等方面还存在很多问题,将其并入现有网络,实现大网络融合则需要一个较长期的过程,可以将其作为一种战略,待机会成熟时再进行网络融合。
  2. 建立中立的国家技术标准,解决三网融合过程中的生成性复杂性问题。在具体技术标准、改造方案、建设规范、传输协议、终端设备产品选型方面建立中立的国家技术标准,为三网融合试点和规模发展提供支撑。首先,完善核心承载网技术标准。在目前通信行业IMS设备标准基础上,要充分考虑未来三网融合中广电企业开展电信增值业务技术需求,对现有标准进行针对性补充细化。其次,对同轴接入双向网技术开展标准化规范工作。由于双向同轴接入网技术还将涉及广电网络部分原有的基础设施,因此可以考虑由电信与广电双方共同就标准化工作展开探讨。再次,对IPTV标准体系进行拓展。推动CCSA框架下的“机顶盒与IPTV业务平台接口技术要求”系列标准的制定工作,对于包括业务管理系统接口、业务导航接口、流媒体接口、终端管理接口等框架细化接口进行标准规范。最后,探索开源通用音视频编码技术标准。在未来标准修订过程中逐步考虑引入其他开源技术标准作为可选项,为今后可能产生的知识产权风险做好应对准备。
  3. 建立面向三网融合的大部制监管机构,解决三网融合的关系复杂性问题。为解决网络融合与分业监管的冲突,促进三网融合顺利进行,试点阶段国务院拟通过成立跨部委协调机构—三网融合协调领导小组和办公室,与国务院对口开展工作;同时由各地协调小组及其办公室决定组建专家评估和安全评估机构并开展工作。但这个综合办公室只是一个临时性的监管部门,随着试点工作的开展,下一阶段的管制任务是对现行的纵向分业监管模式进行深化改革。但在新的融合机构设置和运行方式上,舆论界存在较大分歧。第一种观点主张在制定统一的三网融合法律法规的基础上,将工信部和广电总局及其他相关部门的监管职能划转,建立新的第三方管制机构-国家通信管理委员会。还有观点认为应该建立两个第三方管制机构“国家通信网络监管委员会”和“国家网络内容监管委员会”,分别行使运营与内容监管的职能。第二种观点是基于大部制的设想,主张将工信部和广电部合并。这其中又存在分歧,一种认为在合并之后,依然在部与部之间分工,另一种则认为应该彻底打破旧有模式,取消部门之间的界限,建立“大监管”机构,进行体制内分工。通过三种方案比较我们可知,依据第一种方案设立第三方管制机构,虽然可以克服纵向监管所形成的部门利益冲突,实现标准的统一,但不可避免地产生新的监管机构与现有部门规制权分配的矛盾。如果不能获得行业管制的关键权力,新成立的监管机构很有可能面临与电监会同样的尴尬。第二种方案提出的部门合并在严格意义上不能称为政策或监管行为上的融合,虽然将分别负责通信、计算机和广电监管的机构整合到由同一机构负责,但各个业务作为独立的政府监管对象的事实并没有改变。并且,在技术和市场高度不确定的条件下,太多的标准容易成为系统创新的障碍。第三种方案提出建立面向三网融合的规制机构,在标准体制上采取技术中立;监管上打破部门边界,实行统一的、融合性监管;将行业准入由颁发许可证、牌照转变为备案式管理;规制结构上由传统的牛顿式科层制转向混沌式(Chaos Organization)。对比来看,第三种方案超越了现有管制部门利益格局和桎梏,站在产业发展和用户需求的(下转第72页)角度进行监管,从而能够实现真正意义上的监管融合,是我们监管融合与改革的方向。
  4. 整合法律体系,解决三网融合过程中的演进性复杂性问题。推进三网融合应该从调整法律开始。应尽快将三网融合工作纳入法制轨道,奠定三网融合的法律基础,加快建立以《通信法》、《广播法》和《反垄断法》为基础的、适应三网融合要求的政府规制法律体系。融合后的规则设计要结合三网融合的发展需求,在即将出台的《电信法》草案中对广播电视传输活动进行规定,从向在法律法规层面打破市场进入壁垒,有利于促进市场竞争。其次,放开我国的基础电信领域,降低电信竞争门槛,允许电信、广电双向进入,整合广播电视和电信的规制内容,并且对原有不对称进入的规定进行修改,为融合的管理体制的形成奠定基础,进而为电信和广电相互进入提供法律依据,使管制机构对融合业务的管制有法可依。最后,按照中办32号文规定,修改广电39号文,理顺广电和电信等部门在信息网络传播视听节目上的管理职责,在符合正确的道德意识形态基础上适当放开广电领域,并建立科学的内审制度,为融合的管理体制的形成奠定基础。
  
  四、 结论
  
  面向三网融合的管制改革是一项复杂的系统工程,它要求管制实现从静态单阶段管制向动态管制转变,从纵向产业划分为核心向以横向功能划分为核心的竞争体系转变,从分业监管模式向模块化融合监管模式转变。探索三网融合的发展策略及规制政策对推动三网融合的顺利开展和我国信息产业的进步有着重要的现实意义。本文仅就三网融合的发展及其新业务的出现来对原先制定的政策进行对照比较研究并对其进行完善,除此以外,还可以从加强政府自身建设,推进公共管理创新,解决人民群众切身利益,构建和谐社会的角度,对三网融合的政策进行研究。
  
  参考文献:
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  基金项目:国家自然科学基金“跨功能边界关键基础设施网间失效的连锁效应建模与仿真”(项目号:61074 133)。
  作者简介:李健,哈尔滨工业大学管理学院博士生,哈尔滨商业大学管理学院讲师。
  收稿日期:2011-04-05。
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