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摘 要 近年来，随着市场经济的发展，行政执法体制的改革，综合执法作为一种有别于分散执法模式的新的行政执法形式，逐渐成长壮大起来。本文以人民银行及其分支机构为考察对象，运用比较研究的方法较为全面地对综合执法模式与分散执法模式的区别进行分析。
关键词 综合执法模式 分散执法模式 高效能执法
作者简介：黄砾，中国人民银行西宁中心支行。
中图分类号：D926.1文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)07-151-02
行政执法体制是组织行政执法活动的诸种体系和法律制度，它包括由行政执法主体结构、法定执法职权和义务、执法程序和运行机制等构成的有机体系及其相关法律制度。分散执法模式作为行政执法体制改革进程中历时最长的一种执法模式，在其实行的阶段和范围里其价值得到了实质性的发挥了。然而，综合执法模式作为提高执法效能的一种尝试，其诸多的优势使其顺应潮流，逐渐成为执法体制改革的一种趋势。
一、综合执法模式与分散执法模式的区别
综合执法模式是指中国人民银行及其分支机构在法定职责和权限内，整合内部各执法职能部门的执法资源，在确定的时间内，依照法定程序，统一对金融机构执行法律、法规、规章情况进行集中执法的的制度，包括进行执法检查及行政处罚两个环节，是有效提高行政效能的重要手段之一。人民银行及其分支机构根据《中国人民银行执法检查程序规定》第五条规定，统筹安排、合理计划执法检查工作，可以根据需要开展综合性的执法检查。
而分散执法模式是指中国人民银行及其分支机构在具有执法权限的部门依照法定权限和程序，以部门管理法律规范为依据，单独开展执法活动的制度。综合执法模式较分散执法模式有以下几方面特征：
（一）执法范围的综合性
较分散执法模式来说，综合执法的业务内容范围更为广泛。根据《中国人民银行法》第三十二条以及2008年央行“三定”规定，人民银行及分支机构对包括存款准备金管理、支付结算管理、人民币管理、征信管理等十二项业务内容具有执法权限。在综合执法模式下，均可将本机构权限范围内的所有管理内容一并纳入综合执法内容中，大综合的执法内容是提高执法效能、节约行政成本的有效途径之一。而在分散执法模式下，央行执法部门作为执法主体只能开展本部门业务的执法活动，如央行支付结算管理部门对帐户管理、银行卡业务、票据业务等内容开展支付结算类专项执法检查活动，执法工作范围狭窄，不利于高效能执法活动的开展。
（二）实施主体的灵活性
综合执法活动可以根据本机构以及各业务职能部门的工作实际，选择一个或两个部们协调安排各业务内容，组织实施执法活动，全程负责执法活动的合法、合理性。较分散执法模式，灵活的实施主体能更有效地适应多变的工作需求，机动性强，能够快速、简洁解决问题，实现高效能执法。
（三）执法人员的复合性
综合执法模式要求整合内部各执法职能部门的执法资源，形成复合型执法人才队伍。所谓复合型人才是指具有宽阔的专业知识和广泛的文化教养，具有多种能力和发展潜能，以及和谐发展的个性和创造性的人才，俗称一专多能的人才。在基层央行执法人才队伍中，复合型执法人才即是指综合执法人员能够熟练掌握，并能独立承担央行执法职能，具备较高执法能力的人员。简单说就是每个执法人员都能独立承担央行不同类业务的执法工作。这在无形中就大大增加执法力量，不在局限于分散执法模式下只有某类执法职能部门的工作人员才能够掌握并独立胜任本部门业务执法工作的情况。
（四）执法程序的特殊性
综合执法程序以“依法执法、公正透明、精简效能”为基本原则，包括综合执法检查程序和综合执法行政处罚程序两个环节。由于综合执法活动范围的综合性及人员复合型的特征，要求：一是要程序在方式、过程、步骤、时限等的方面的设计必须能够有效协调并兼顾各执法内容，确保不同执法内容均得到实现；二是要合理分配执法人员，设置人员互补机制，优化组合，确保每一位执法人员的价值实现最大化。科学设置基本操作程序，才能够实现综合执法活动质量和效率的双赢。
二、综合执法模式的意义
2003年银监分设的模式对基层央行金融监管方面的职能产生了一定的负面影响，特别是在传导货币政策、维护金融稳定、提供金融服务等方面的职能受到了较大冲击，央行权威受到了挑战。尽管新修订的《中国人民银行法》以及2008年央行“三定”规定逐步扩大了人民银行对金融机构的管理权限，但因“三定”规定知悉范围较窄，且缺乏必要的“硬手段”，加强执法活动显得十分必要。
综合执法模式是人民银行“两管理、两综合”全局工作思路的指引下，充分运用现有法律授权，创新履职模式，涉及的一项规范银行业金融机构经营行为、维护地方金融稳定、保护金融消费者的重要制度，对提高基层人民银行行政效能和执法权威性、公信力的起到了积极的助推作用，是符合经济社会发展要求的行政执法体制。
（一）综合执法模式有利于提高监管效能
综合执法活动的开展目的在于改变以往分散执法模式下基层央行各执法职能部门自行组织开展相关专项执法活动的种种弊端，包括多头执法、重复执法等问题，提高监管效能。
在以往的分散执法模式下，各执法职能部门之间缺乏必要的沟通和协调，仅根据本部门工作需求开展执法活动，造成被检查单位前脚送走一个执法部门，后脚迎来另一个执法部门的现象，动用较大的人力和物力就各部门执法活动共有的程序作重复劳动，监管效能大大折扣。综合执法通过整合以前较为分散的执法力量，统一执法程序，有利于提高监管效能。
（二）综合执法模式有利于提高了基层央行执法权威和公信力
由于综合执法活动范围的综合性、实施主体的灵活性、执法人员的复合性以及程序特殊性的特征，使得综合执法活动本身就具有较分散执法模式更强的威慑力，更有利于提高基层央行执法权威和公信力。
综合执法活动的开展，是在一个时间段内，同时面向监管对象的所有与人民银行履职相关的业务，并且是由复合型执法人员进行，其执法的力度、深度、广度都远远高于分散执法模式，一次全面的综合执法工作基本上会涉及到监管对象所有的业务部门，金融机构不得不一改往日分散执法模式下不积极配合执法活动的现象，提高重视程度，积极组织自查自纠工作，加快业务环境建设。这在无形中就给监管对象施加了很大压力。提高了基层央行执法权威和公信力。 （三）综合执法模式有利于监管对象全面、高效地加快业务环境建设
全面的业务监督相对应的就是全面的业务环境建设，综合执法活动的开展正是监管对象全面业务环境建设的一个良好契机。
在综合执法活动下，监管对象与人民银行履职有关的业务内容的各个角落均得到了一次较为全面和细致的清扫，从监管者的角度对监管对象的工作内容进行监督，扫除监管对象的工作盲点，提出专业处理意见，对违反法律法规的行为及时发现、及时纠正、及时处理，从另一个角度为监管对象的提高业务综合水平提供指导，促使其全面、高效地加快业务环境建设。
（四）综合执法模式有利于保护金融消费者的权益
与分散执法模式相比，综合执法活动弥补了其片面了解监管对象的缺陷，为基层央行更加细致、全面的了解监管对象提供了便利，为基层央行更好地开展保护金融消费者的权益的各项工作奠定了基础。
监管对象直接面向金融消费者提供金融产品和服务。而做为监管机构的基层央行并不直接接触金融消费者，如何更好地保护金融消费者的合法权益，制定切合实际、行之有效的监管模式，就要求基层央行必须更加微观、更加细致、更加全面的了解并把握金融机构人员设备配备、内部机构设置、软硬件条件情况、经营情况、风险状况、业务操作种类和流程，及时发现并纠正监管对象的业务漏洞，保护金融消费者的合法权益。
因此，综合执法模式是现阶段提高基层人民银行行政效能、执法权威性以及保护金融消费者合法权益的有效途径。
三、综合执法模式现阶段遇到的问题及解决方式
确保综合执法检查能够顺利有效开展取决于高效的制度建设、到位的人员培训以及科学合理的执法程序方案。这三个方面是实施综合执法检查的难点所在，也是现阶段综合执法模式面临的主要问题所在。
（一）高效的、科学的、权威的综合执法程序是发挥综合执法模式提高监管效能功效的制度基础
综合执法模式协调了多项执法内容后，根据实际情况，在统一的时间和期限内对金融机构开展执法活动。根据现代行政法行政组织与行政权力法定化的要求，综合执法组织及其权力的来源必须具备法律依据。然而目前尚未有全国性统一的综合执法程序，各分支机构在开展综合执法时参照《中国人民银行执法检查程序规定》、《中国人民银行行政处罚程序规定》的相关内容，在遵循行政执法的基本原则和强制性规定的前提下，结合自身工作实际和地区特点，自行制定综合执法程序。由于各地经济发展水平和人员素质所限，综合执法程序或多或少缺乏科学性，良莠不齐，加之效力层级普遍较低，尽管部分地区相关制度已日趋成熟，并对其他地区的实践工作有重大的指导意义，但是仍旧不能充分发挥综合执法活动提高监管效能、强化对金融机构政策和业务指导地位的功效。
因此，必须建立一套权威的、科学的，具有高效可操作性的综合执法程序，以效率和公正为最高追求，以对执法权力的控制和对监管对象合法权益的保护为最终目标，规范和简化行政程序，为依法行政、执法必严创造条件，促使综合执法模式发挥其应有的功效，同时制定配套的工作制度确保综合执法模式得以顺利进行。
（二）长效的复合型执法人才培养机制是综合执法活动顺利开展的人才基础
由于现行的工作制度，缺乏长效的复合型执法人才培养机制，执法人员仅熟悉和掌握本业务专业，没有机会了解去本职工作之外的业务种类，执法人员的知识结构、执法能力不能满足综合执法模式的基本要求，无法实现真正意义上的综合执法。
实践中，人民银行分支机构对长效的复合型执法人才培养机制或多或少有一些尝试，也遇到一系列的问题，主要表现在以下几方面：一是执法人员年龄构成偏大，深入学习并掌握新的执法业务的难度较大；二是培训时间较短，信息量较大，日常工作中又缺少实践的机会，执法人员难以在短时间内熟练掌握并达到独立胜任的水平；三是综合执法活动结束后，各执法人员回到各自原来的岗位继续工作，长时间不接触本职工作以外的业务内容，同时基础又不扎实，很容易遗忘接受过的其他培训内容。因此，建立长效的复合型执法人才培养机制是开展综合执法活动的关键。
一是加强法制教育，提高执法队伍依法行政、严格执法的综合执法素质。加强执法过程中的组织纪律观念、职业道德规范、执法思想、执法理念等方面的教育，树立正确的世界观、人生观和价值观，在思想上牢固树立起严格执法、公正对待每一个执法对象的宗旨意识。
二是加强业务能力培训，建立基层央行“综合执法人才库”，不断提高执法队伍的综合执法水平。建立综合执法复合型人才培训制度，定期组织安排综合培训，合理安排培训的内容及时间；鼓励执法人员多参加其他业务部门举办的业务讲座、业务宣传活动等，多途径了解其他业务内容，在日常工作中巩固综合培训的成果；结合工作实际，采取多种形式的，范围广泛的岗位交叉练兵，为执法人员提供实践机会，在重点岗位上培养一批专业技能过硬、法律知识过硬的执法人员。
（三）科学合理的执法方案是综合执法活动顺利开展的保障
由于综合执法活动是多项业务职能的一种综合，参与的部门众多，每个部门因工作性质的不同，对各自业务范围内的执法活动都有不同的要求，因此，执法方案必须求同存异，确保部门协调一致，并能满足各业务内容的特殊要求，才能顺利完成综合执法活动。例如在月初、季初时间段里，统计业务部门需制作并上报月报、季报，加之工作人员较少，金融统计类执法活动不便于安排在这个时间段开展；另外，综合执法人员分属于各个不同的执法职能部门，除参加综合执法活动外，还须完成岗位本职工作，各部门对参与综合执法活动的工作人员应当给与最大程度上的便利，程序设计也应当尽可能满足执法人员工作需求。
参考文献
[1]应松年．行政程序法．高等教育出版社．2009．
[2]夏书章．行政管理学．中山大学出版社、高等教育出版社．2008．
[3]李国旗．综合行政执法的特征及其理论类型．辽宁行政学院学报．2008．
关键词 综合执法模式 分散执法模式 高效能执法
作者简介：黄砾，中国人民银行西宁中心支行。
中图分类号：D926.1文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)07-151-02
行政执法体制是组织行政执法活动的诸种体系和法律制度，它包括由行政执法主体结构、法定执法职权和义务、执法程序和运行机制等构成的有机体系及其相关法律制度。分散执法模式作为行政执法体制改革进程中历时最长的一种执法模式，在其实行的阶段和范围里其价值得到了实质性的发挥了。然而，综合执法模式作为提高执法效能的一种尝试，其诸多的优势使其顺应潮流，逐渐成为执法体制改革的一种趋势。
一、综合执法模式与分散执法模式的区别
综合执法模式是指中国人民银行及其分支机构在法定职责和权限内，整合内部各执法职能部门的执法资源，在确定的时间内，依照法定程序，统一对金融机构执行法律、法规、规章情况进行集中执法的的制度，包括进行执法检查及行政处罚两个环节，是有效提高行政效能的重要手段之一。人民银行及其分支机构根据《中国人民银行执法检查程序规定》第五条规定，统筹安排、合理计划执法检查工作，可以根据需要开展综合性的执法检查。
而分散执法模式是指中国人民银行及其分支机构在具有执法权限的部门依照法定权限和程序，以部门管理法律规范为依据，单独开展执法活动的制度。综合执法模式较分散执法模式有以下几方面特征：
（一）执法范围的综合性
较分散执法模式来说，综合执法的业务内容范围更为广泛。根据《中国人民银行法》第三十二条以及2008年央行“三定”规定，人民银行及分支机构对包括存款准备金管理、支付结算管理、人民币管理、征信管理等十二项业务内容具有执法权限。在综合执法模式下，均可将本机构权限范围内的所有管理内容一并纳入综合执法内容中，大综合的执法内容是提高执法效能、节约行政成本的有效途径之一。而在分散执法模式下，央行执法部门作为执法主体只能开展本部门业务的执法活动，如央行支付结算管理部门对帐户管理、银行卡业务、票据业务等内容开展支付结算类专项执法检查活动，执法工作范围狭窄，不利于高效能执法活动的开展。
（二）实施主体的灵活性
综合执法活动可以根据本机构以及各业务职能部门的工作实际，选择一个或两个部们协调安排各业务内容，组织实施执法活动，全程负责执法活动的合法、合理性。较分散执法模式，灵活的实施主体能更有效地适应多变的工作需求，机动性强，能够快速、简洁解决问题，实现高效能执法。
（三）执法人员的复合性
综合执法模式要求整合内部各执法职能部门的执法资源，形成复合型执法人才队伍。所谓复合型人才是指具有宽阔的专业知识和广泛的文化教养，具有多种能力和发展潜能，以及和谐发展的个性和创造性的人才，俗称一专多能的人才。在基层央行执法人才队伍中，复合型执法人才即是指综合执法人员能够熟练掌握，并能独立承担央行执法职能，具备较高执法能力的人员。简单说就是每个执法人员都能独立承担央行不同类业务的执法工作。这在无形中就大大增加执法力量，不在局限于分散执法模式下只有某类执法职能部门的工作人员才能够掌握并独立胜任本部门业务执法工作的情况。
（四）执法程序的特殊性
综合执法程序以“依法执法、公正透明、精简效能”为基本原则，包括综合执法检查程序和综合执法行政处罚程序两个环节。由于综合执法活动范围的综合性及人员复合型的特征，要求：一是要程序在方式、过程、步骤、时限等的方面的设计必须能够有效协调并兼顾各执法内容，确保不同执法内容均得到实现；二是要合理分配执法人员，设置人员互补机制，优化组合，确保每一位执法人员的价值实现最大化。科学设置基本操作程序，才能够实现综合执法活动质量和效率的双赢。
二、综合执法模式的意义
2003年银监分设的模式对基层央行金融监管方面的职能产生了一定的负面影响，特别是在传导货币政策、维护金融稳定、提供金融服务等方面的职能受到了较大冲击，央行权威受到了挑战。尽管新修订的《中国人民银行法》以及2008年央行“三定”规定逐步扩大了人民银行对金融机构的管理权限，但因“三定”规定知悉范围较窄，且缺乏必要的“硬手段”，加强执法活动显得十分必要。
综合执法模式是人民银行“两管理、两综合”全局工作思路的指引下，充分运用现有法律授权，创新履职模式，涉及的一项规范银行业金融机构经营行为、维护地方金融稳定、保护金融消费者的重要制度，对提高基层人民银行行政效能和执法权威性、公信力的起到了积极的助推作用，是符合经济社会发展要求的行政执法体制。
（一）综合执法模式有利于提高监管效能
综合执法活动的开展目的在于改变以往分散执法模式下基层央行各执法职能部门自行组织开展相关专项执法活动的种种弊端，包括多头执法、重复执法等问题，提高监管效能。
在以往的分散执法模式下，各执法职能部门之间缺乏必要的沟通和协调，仅根据本部门工作需求开展执法活动，造成被检查单位前脚送走一个执法部门，后脚迎来另一个执法部门的现象，动用较大的人力和物力就各部门执法活动共有的程序作重复劳动，监管效能大大折扣。综合执法通过整合以前较为分散的执法力量，统一执法程序，有利于提高监管效能。
（二）综合执法模式有利于提高了基层央行执法权威和公信力
由于综合执法活动范围的综合性、实施主体的灵活性、执法人员的复合性以及程序特殊性的特征，使得综合执法活动本身就具有较分散执法模式更强的威慑力，更有利于提高基层央行执法权威和公信力。
综合执法活动的开展，是在一个时间段内，同时面向监管对象的所有与人民银行履职相关的业务，并且是由复合型执法人员进行，其执法的力度、深度、广度都远远高于分散执法模式，一次全面的综合执法工作基本上会涉及到监管对象所有的业务部门，金融机构不得不一改往日分散执法模式下不积极配合执法活动的现象，提高重视程度，积极组织自查自纠工作，加快业务环境建设。这在无形中就给监管对象施加了很大压力。提高了基层央行执法权威和公信力。 （三）综合执法模式有利于监管对象全面、高效地加快业务环境建设
全面的业务监督相对应的就是全面的业务环境建设，综合执法活动的开展正是监管对象全面业务环境建设的一个良好契机。
在综合执法活动下，监管对象与人民银行履职有关的业务内容的各个角落均得到了一次较为全面和细致的清扫，从监管者的角度对监管对象的工作内容进行监督，扫除监管对象的工作盲点，提出专业处理意见，对违反法律法规的行为及时发现、及时纠正、及时处理，从另一个角度为监管对象的提高业务综合水平提供指导，促使其全面、高效地加快业务环境建设。
（四）综合执法模式有利于保护金融消费者的权益
与分散执法模式相比，综合执法活动弥补了其片面了解监管对象的缺陷，为基层央行更加细致、全面的了解监管对象提供了便利，为基层央行更好地开展保护金融消费者的权益的各项工作奠定了基础。
监管对象直接面向金融消费者提供金融产品和服务。而做为监管机构的基层央行并不直接接触金融消费者，如何更好地保护金融消费者的合法权益，制定切合实际、行之有效的监管模式，就要求基层央行必须更加微观、更加细致、更加全面的了解并把握金融机构人员设备配备、内部机构设置、软硬件条件情况、经营情况、风险状况、业务操作种类和流程，及时发现并纠正监管对象的业务漏洞，保护金融消费者的合法权益。
因此，综合执法模式是现阶段提高基层人民银行行政效能、执法权威性以及保护金融消费者合法权益的有效途径。
三、综合执法模式现阶段遇到的问题及解决方式
确保综合执法检查能够顺利有效开展取决于高效的制度建设、到位的人员培训以及科学合理的执法程序方案。这三个方面是实施综合执法检查的难点所在，也是现阶段综合执法模式面临的主要问题所在。
（一）高效的、科学的、权威的综合执法程序是发挥综合执法模式提高监管效能功效的制度基础
综合执法模式协调了多项执法内容后，根据实际情况，在统一的时间和期限内对金融机构开展执法活动。根据现代行政法行政组织与行政权力法定化的要求，综合执法组织及其权力的来源必须具备法律依据。然而目前尚未有全国性统一的综合执法程序，各分支机构在开展综合执法时参照《中国人民银行执法检查程序规定》、《中国人民银行行政处罚程序规定》的相关内容，在遵循行政执法的基本原则和强制性规定的前提下，结合自身工作实际和地区特点，自行制定综合执法程序。由于各地经济发展水平和人员素质所限，综合执法程序或多或少缺乏科学性，良莠不齐，加之效力层级普遍较低，尽管部分地区相关制度已日趋成熟，并对其他地区的实践工作有重大的指导意义，但是仍旧不能充分发挥综合执法活动提高监管效能、强化对金融机构政策和业务指导地位的功效。
因此，必须建立一套权威的、科学的，具有高效可操作性的综合执法程序，以效率和公正为最高追求，以对执法权力的控制和对监管对象合法权益的保护为最终目标，规范和简化行政程序，为依法行政、执法必严创造条件，促使综合执法模式发挥其应有的功效，同时制定配套的工作制度确保综合执法模式得以顺利进行。
（二）长效的复合型执法人才培养机制是综合执法活动顺利开展的人才基础
由于现行的工作制度，缺乏长效的复合型执法人才培养机制，执法人员仅熟悉和掌握本业务专业，没有机会了解去本职工作之外的业务种类，执法人员的知识结构、执法能力不能满足综合执法模式的基本要求，无法实现真正意义上的综合执法。
实践中，人民银行分支机构对长效的复合型执法人才培养机制或多或少有一些尝试，也遇到一系列的问题，主要表现在以下几方面：一是执法人员年龄构成偏大，深入学习并掌握新的执法业务的难度较大；二是培训时间较短，信息量较大，日常工作中又缺少实践的机会，执法人员难以在短时间内熟练掌握并达到独立胜任的水平；三是综合执法活动结束后，各执法人员回到各自原来的岗位继续工作，长时间不接触本职工作以外的业务内容，同时基础又不扎实，很容易遗忘接受过的其他培训内容。因此，建立长效的复合型执法人才培养机制是开展综合执法活动的关键。
一是加强法制教育，提高执法队伍依法行政、严格执法的综合执法素质。加强执法过程中的组织纪律观念、职业道德规范、执法思想、执法理念等方面的教育，树立正确的世界观、人生观和价值观，在思想上牢固树立起严格执法、公正对待每一个执法对象的宗旨意识。
二是加强业务能力培训，建立基层央行“综合执法人才库”，不断提高执法队伍的综合执法水平。建立综合执法复合型人才培训制度，定期组织安排综合培训，合理安排培训的内容及时间；鼓励执法人员多参加其他业务部门举办的业务讲座、业务宣传活动等，多途径了解其他业务内容，在日常工作中巩固综合培训的成果；结合工作实际，采取多种形式的，范围广泛的岗位交叉练兵，为执法人员提供实践机会，在重点岗位上培养一批专业技能过硬、法律知识过硬的执法人员。
（三）科学合理的执法方案是综合执法活动顺利开展的保障
由于综合执法活动是多项业务职能的一种综合，参与的部门众多，每个部门因工作性质的不同，对各自业务范围内的执法活动都有不同的要求，因此，执法方案必须求同存异，确保部门协调一致，并能满足各业务内容的特殊要求，才能顺利完成综合执法活动。例如在月初、季初时间段里，统计业务部门需制作并上报月报、季报，加之工作人员较少，金融统计类执法活动不便于安排在这个时间段开展；另外，综合执法人员分属于各个不同的执法职能部门，除参加综合执法活动外，还须完成岗位本职工作，各部门对参与综合执法活动的工作人员应当给与最大程度上的便利，程序设计也应当尽可能满足执法人员工作需求。
参考文献
[1]应松年．行政程序法．高等教育出版社．2009．
[2]夏书章．行政管理学．中山大学出版社、高等教育出版社．2008．
[3]李国旗．综合行政执法的特征及其理论类型．辽宁行政学院学报．2008．