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[摘 要]十八大报告要求实现社会管理创新，这也为社会组织发展指明了方向，社会组织也正在步入蓬勃发展的春天。所以，我们就要尽快构建“政府——社会——市场——法制”良性协调的管理格局。政策规范和引导社会组织发展、改善内外部制度环境、加大监督力度、实现政府与社会组织融合、加大扶持力度，并以创新精神和优秀成果激发社会组织的健康成长，实现社会组织管理的法制化、科学化、规范化，并使之成为全面建成小康社会的关键要素。
[关键词]社会组织；建成；小康社会；关键
[中图分类号]D641 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2012）06 — 0025 — 02
十八大报告明确提出了“到2020年全面建成小康社会”宏伟奋斗目标，为我国未来发展描绘了宏伟蓝图，也为我国全面建成小康社会指明了方向。小康社会是一个由较高指标、指数构成的一种社会模式和社会状态，是人们理想的生存需求。社会组织作为社会建设的重要力量，必将成为全面建成小康社会的关键因素之一。
一、社会组织认识与理解
（一）社会组织
又称非政府组织（NGO）、第三部门（third sector）、独立部门（independnenr）、非营利组织、志愿者组织（voluntary sector）、民间组织、公民社会（civil society）等。其特征是，志愿性、组织性、服务性、民间性、非政府性、非营利性等。其功能是提供社会服务、推动社会改革、推动民主发展。
（二）社会组织与民间组织辨析
民间组织与社会组织有所不同，民间组织、社会组织、社团三者具有延续性，反映了中国民主政治和社会治理的过程。目前看，民间组织只能说是“准民间组织”。民间组织还不具备学术上或者是该组织本应该具有的“草根性、民间性、非政府性、自愿性、多元性”等必备的特征。在中国，社会组织比民间组织更科学，“社会”比“民间”内涵更广。
（三）我国社会组织的提出
十六届五中全会（2005）明确规定了“规范引导民间组织的发展”；十六届六中全会（2006）谋划社会主义和谐社会建设，第一次明确提出了“社会组织”的概念，提出了“健全社会组织，增强社会功能。”十七大报告（2007）把社会组织的地位有提高到了一个新位置，为社会组织建设和规范发展提供更为广阔的空间。胡锦涛同志在十八大报告（2012）中提出，要在改善民生和创新管理中加强社会建设。指出，加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。
（四）新中国成立到改革开放时期的社会组织（1949——1978）
1949年以后，社会管理方面表现为“党政一元化社会管理体系”状态。这时的管理体制，致使每个人在所隶属的单位把个人的政治、经济、文化、和社会生活的全部都纳入管理范围，也使个人或团体没有可能追求现存的社会机制以外的兴趣和利益。资料显示，在20世纪50年代初，我国有全国性质的社团44个；到1965年也就是将近100个，此时有地方性质的社团6000个左右，这时的公民社会活动空间相对狭小，社会组织萎缩；70年代后期出现了好转。
（五）改革开放至今的社会组织（1979——现在）
1.恢复发展阶段（1978——1992）：第二代领导集体改变一直沿用的苏联的传统模式，走上了中国特色的改革之路。这一时期，各类学会、协会、研究会、基金会和自愿者组织应运而生。在这14年里，将有近100万家民间组织运行。1988年，全社会各类民间组织开始登记，1992年登记的全国性社团有1200个，地方性社团15.5万个。
2.稳步发展阶段（1993——2002）：党和政府对社会组织工作高度重视，明确提出发挥社会组织作用，推动行政体制改革。2001年以前，社会组织都为负增长，2002年增长率为3.1%；
3.高速发展阶段（2003——2012）：从2003年起，社会组织年增长率在7%——11%之间，发展势头强劲。中国官方资料显示， 2008年的社会组织数量就已经达到39.94个，接受社会捐款490.7亿元。2008年，我国的社会组织表现出了惊人的组织力量和强大的生命力，在南方冰雪、汶川地震、北京奥运等重大事件中，都出现了社会组织的身影。专家说，2008年是中国公民社会组织——民间组织、非政府组织发展元年。2010年全国社会组织实现固定资产总额已达1089亿元，收入1247亿元，增长值531亿元，兼专职工作人员500万之多，基金会公益总支出256亿元。2011年，我国统计登记的社会组织为45.7万个，其中，社会团体25.3万个、民间非企业单位25.2万个、基金会2510个。
二、社会组织发展中存在的问题
过去，政府及管理机关发布的法律法令、规章、制度，以及政策规定的那些俗称“潜规则”的非正式制度，普遍对社会组织的成长发展起到不良作用，那时的制度环境也不适宜于社会组织发展。还有些问题是制度困境、有些是内部治理不足等。这些问题的存在与公民大众、社会监督参与不足有直接关系。
（一）外部制度环境问题
1.合法性困境。从1950年到现在，从社团到民间组织，再到社会组织，对社会组织管理的法律进行过无数次修改。但结社自由还是受到一些限制，而为之建立的三条里都在对宪法保障的合法社团提出“合法性”困扰。
2.制度“折腾”问题。美国是非营利组织极为发达的国家，但却没有一部直接针对的法律，而是散见于联邦所得税法和联邦经典中。而我们对于规范社会组织的法律法规却进行过多次修改，比如，到2008年，有关社会组织事项综合立法就有91部。
3.审查登记问题。一是登记制度上的不同对待。二是“双重管理”导致“双重许可”，必将产生“遭拒现象”和互相推诿现象。三是设置门槛过高问题。四是登记管理机关最低点的设置过高问题。五是排他性问题。六是司法救助缺失困境问题。 4.信任危机困境。政府和公众对社会组织缺乏信任。一是社会组织受传统的文化制约、防范、限制心理严重。二是因为社会组织的行政化特征，使公众对其应有的功能产生怀疑，加上内部治理、自律等方面存在问题，导致公信力低。
5.行政化特征困境。一是我国社会组织免于登记的民族党派和人民团体的“二政府”特征。二是多数社会组织是由政府发起成立的，由政府派生出来。三是有的是党政机关现任领导兼任社会组织领导者。四是社会组织人员编制混乱。
（二）社会组织内部治理问题
有学者认为，我国持续稳定的经济增长，为社会组织发展奠定了基础，而贫富两极分化及各种社会问题为谋求社会公平的社会组织提供了机遇。中国社科院有调研数字显示，当前社会组织存在以下问题，如定位不准、争待遇、争权限等行政色彩浓厚；人才不足；经费少；自律性差；透明度低；外部干预；公信力低等。
（三）第三方监督问题
一是第一媒体缺失问题。如对公益事业、慈善行为正面宣传报道和对机关社会组织行为的监督，使其行为公布于众“晒太阳”。媒体是慈善事业、自愿者服务、公益事业的“卫道士”。而这些目前还不令人满意。
三、加快社会组织建设与发展对策研究
（一）改善外部的制度环境
1.解放思想，树立依法维权的理念。要充分认识到公民自主成立社会组织是宪法赋予公民的权利，自主建立法律法规范围内的积极健康的社会组织。
2.充分认识公民社会是中国特色社会主义国家建设的必然结果。随着我国全面建成小康社会进程的加快，社会管理创新愈加重要。随着人们对各项诉求的提高，人们更多地要求实现自己的权力。为此，公民社会的出现，将是一个必然结果。
3.实现社会组织发展科学化、法制化。依据中国社会组织发展的趋势，加紧研究一部统一的法律。可考虑以下方面，例如，公平待遇方面；分类管理采取“备案 许可证”模式；简化程序，坚持分级等级制度；降低门槛；加强监督管理，对社会组织管理从“预防制”转到“追惩制 预防制”等。还有，要降低最低登记管理机关级别，由县级降到乡镇级；消除排他性条款，促进社会组织多元化发展，提高发展中的竞争力。
4.完善配套立法。完善民法、税法对社会组织发展的相关规定，做到刑法、行政法、民法等规定的对社会组织实施司法救助。
5.减少行政干预。一是认真落实中央关于现任领导干部不得兼任社会组织领导人的政策要求，杜绝现职兼任。二是取消人员编制中社会地位不平待遇，统一管理，一视同仁。
（二）重视内部治理
1.转变观念。转变过去争待遇、争权限、跑部门、批资金、要项目的行政化发展社会组织的做法，认识社会组织发展是提供社会服务（公益、互益）、推动社会改革和民主发展主要力量。
2.以制度作保障，实现社会组织的科学治理。依据社会组织的不同阶段、规模、性质、组织形式等特点采取不同的管理模式。例如，“秘书长治理主导型”、“理事长治理主导型”、“职员治理主导型”等。分析不同制度对于不同社会组织在不同发展阶段的优势，以法律和秩序作为保障，采取理事会管理模式，实现组织内部治理。
3.强化机制，实现自律。通过建立健全各项机制，实现自我约束、自我规范，通过民间组织伦理道德实现自我管理。
4.广纳贤才。以组织价值为引力，积极组织培养内部人才，还要以实现社会价值并加以适当的资金投入吸引优秀的管理人才加入社会组织，实现社会组织又好又快发展。
5.汇聚资源。坚持运作过程、活动项目对内外全面放开、透明化运作等吸引更多的人力资源、资金、战略投资者等社会资源。
6.加大宣传力度，树立品牌意识。借鉴国内外社会组织、经济组织等发展经验，用优势品牌来宣传价值、观念，从而带动群众积极参与，实现社会组织发展。
（三）实现政府与社会组织融合
当前，我国正在进入快速发展新时期，也就是经济建设与社会建设并重时期。社会建设运转起来是社会建设的目标，也就要求政府回归本质属性。这里，作为主导社会建设的政府，其价值取向应是做强社会。在社会建设中，通过培育社会组织，促进民参与，发挥社会部门的积极作用，激发社会活力。而让社会运转起来不单单是政府的事，而是自下而上的社会力量有效对接、贯通、良性互动的过程。政府必须确立社会建设与经济建设并重的执政理念，履行管理和服务职能，重视社会力量，达成共识，确立目标，致力于构建社会共同体，培育社会机制，让每个公民在社会建设中发挥作用，
（四）政策规范和引导社会组织发展
在我国，国家法律主要体现者执政党的治国理念。政策的规定与国家法律法规一样具有权威性和有效性，甚至可以说，有时可以比政府的法规更具有决定的意义。在社会组织规范管理和引导发展方面，党的政策规定与国家的法规一样具有权威性，在特别时段有时更胜一筹。一是进行宏观政治体制改革为社会组织发展开辟制度空间；二是根据实际发展需要，引导政府立法或指定政策法规，直接推动某类社会组织的发展，或是对社会组织发展进行宏观调控；三是加大扶持力度；四是为了加强和改进党对社会组织的领导，对社会在这种的党组织建设和党员干部等在社会组织中任职作出明确规定。
〔责任编辑：侯景清〕
[关键词]社会组织；建成；小康社会；关键
[中图分类号]D641 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2012）06 — 0025 — 02
十八大报告明确提出了“到2020年全面建成小康社会”宏伟奋斗目标，为我国未来发展描绘了宏伟蓝图，也为我国全面建成小康社会指明了方向。小康社会是一个由较高指标、指数构成的一种社会模式和社会状态，是人们理想的生存需求。社会组织作为社会建设的重要力量，必将成为全面建成小康社会的关键因素之一。
一、社会组织认识与理解
（一）社会组织
又称非政府组织（NGO）、第三部门（third sector）、独立部门（independnenr）、非营利组织、志愿者组织（voluntary sector）、民间组织、公民社会（civil society）等。其特征是，志愿性、组织性、服务性、民间性、非政府性、非营利性等。其功能是提供社会服务、推动社会改革、推动民主发展。
（二）社会组织与民间组织辨析
民间组织与社会组织有所不同，民间组织、社会组织、社团三者具有延续性，反映了中国民主政治和社会治理的过程。目前看，民间组织只能说是“准民间组织”。民间组织还不具备学术上或者是该组织本应该具有的“草根性、民间性、非政府性、自愿性、多元性”等必备的特征。在中国，社会组织比民间组织更科学，“社会”比“民间”内涵更广。
（三）我国社会组织的提出
十六届五中全会（2005）明确规定了“规范引导民间组织的发展”；十六届六中全会（2006）谋划社会主义和谐社会建设，第一次明确提出了“社会组织”的概念，提出了“健全社会组织，增强社会功能。”十七大报告（2007）把社会组织的地位有提高到了一个新位置，为社会组织建设和规范发展提供更为广阔的空间。胡锦涛同志在十八大报告（2012）中提出，要在改善民生和创新管理中加强社会建设。指出，加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。
（四）新中国成立到改革开放时期的社会组织（1949——1978）
1949年以后，社会管理方面表现为“党政一元化社会管理体系”状态。这时的管理体制，致使每个人在所隶属的单位把个人的政治、经济、文化、和社会生活的全部都纳入管理范围，也使个人或团体没有可能追求现存的社会机制以外的兴趣和利益。资料显示，在20世纪50年代初，我国有全国性质的社团44个；到1965年也就是将近100个，此时有地方性质的社团6000个左右，这时的公民社会活动空间相对狭小，社会组织萎缩；70年代后期出现了好转。
（五）改革开放至今的社会组织（1979——现在）
1.恢复发展阶段（1978——1992）：第二代领导集体改变一直沿用的苏联的传统模式，走上了中国特色的改革之路。这一时期，各类学会、协会、研究会、基金会和自愿者组织应运而生。在这14年里，将有近100万家民间组织运行。1988年，全社会各类民间组织开始登记，1992年登记的全国性社团有1200个，地方性社团15.5万个。
2.稳步发展阶段（1993——2002）：党和政府对社会组织工作高度重视，明确提出发挥社会组织作用，推动行政体制改革。2001年以前，社会组织都为负增长，2002年增长率为3.1%；
3.高速发展阶段（2003——2012）：从2003年起，社会组织年增长率在7%——11%之间，发展势头强劲。中国官方资料显示， 2008年的社会组织数量就已经达到39.94个，接受社会捐款490.7亿元。2008年，我国的社会组织表现出了惊人的组织力量和强大的生命力，在南方冰雪、汶川地震、北京奥运等重大事件中，都出现了社会组织的身影。专家说，2008年是中国公民社会组织——民间组织、非政府组织发展元年。2010年全国社会组织实现固定资产总额已达1089亿元，收入1247亿元，增长值531亿元，兼专职工作人员500万之多，基金会公益总支出256亿元。2011年，我国统计登记的社会组织为45.7万个，其中，社会团体25.3万个、民间非企业单位25.2万个、基金会2510个。
二、社会组织发展中存在的问题
过去，政府及管理机关发布的法律法令、规章、制度，以及政策规定的那些俗称“潜规则”的非正式制度，普遍对社会组织的成长发展起到不良作用，那时的制度环境也不适宜于社会组织发展。还有些问题是制度困境、有些是内部治理不足等。这些问题的存在与公民大众、社会监督参与不足有直接关系。
（一）外部制度环境问题
1.合法性困境。从1950年到现在，从社团到民间组织，再到社会组织，对社会组织管理的法律进行过无数次修改。但结社自由还是受到一些限制，而为之建立的三条里都在对宪法保障的合法社团提出“合法性”困扰。
2.制度“折腾”问题。美国是非营利组织极为发达的国家，但却没有一部直接针对的法律，而是散见于联邦所得税法和联邦经典中。而我们对于规范社会组织的法律法规却进行过多次修改，比如，到2008年，有关社会组织事项综合立法就有91部。
3.审查登记问题。一是登记制度上的不同对待。二是“双重管理”导致“双重许可”，必将产生“遭拒现象”和互相推诿现象。三是设置门槛过高问题。四是登记管理机关最低点的设置过高问题。五是排他性问题。六是司法救助缺失困境问题。 4.信任危机困境。政府和公众对社会组织缺乏信任。一是社会组织受传统的文化制约、防范、限制心理严重。二是因为社会组织的行政化特征，使公众对其应有的功能产生怀疑，加上内部治理、自律等方面存在问题，导致公信力低。
5.行政化特征困境。一是我国社会组织免于登记的民族党派和人民团体的“二政府”特征。二是多数社会组织是由政府发起成立的，由政府派生出来。三是有的是党政机关现任领导兼任社会组织领导者。四是社会组织人员编制混乱。
（二）社会组织内部治理问题
有学者认为，我国持续稳定的经济增长，为社会组织发展奠定了基础，而贫富两极分化及各种社会问题为谋求社会公平的社会组织提供了机遇。中国社科院有调研数字显示，当前社会组织存在以下问题，如定位不准、争待遇、争权限等行政色彩浓厚；人才不足；经费少；自律性差；透明度低；外部干预；公信力低等。
（三）第三方监督问题
一是第一媒体缺失问题。如对公益事业、慈善行为正面宣传报道和对机关社会组织行为的监督，使其行为公布于众“晒太阳”。媒体是慈善事业、自愿者服务、公益事业的“卫道士”。而这些目前还不令人满意。
三、加快社会组织建设与发展对策研究
（一）改善外部的制度环境
1.解放思想，树立依法维权的理念。要充分认识到公民自主成立社会组织是宪法赋予公民的权利，自主建立法律法规范围内的积极健康的社会组织。
2.充分认识公民社会是中国特色社会主义国家建设的必然结果。随着我国全面建成小康社会进程的加快，社会管理创新愈加重要。随着人们对各项诉求的提高，人们更多地要求实现自己的权力。为此，公民社会的出现，将是一个必然结果。
3.实现社会组织发展科学化、法制化。依据中国社会组织发展的趋势，加紧研究一部统一的法律。可考虑以下方面，例如，公平待遇方面；分类管理采取“备案 许可证”模式；简化程序，坚持分级等级制度；降低门槛；加强监督管理，对社会组织管理从“预防制”转到“追惩制 预防制”等。还有，要降低最低登记管理机关级别，由县级降到乡镇级；消除排他性条款，促进社会组织多元化发展，提高发展中的竞争力。
4.完善配套立法。完善民法、税法对社会组织发展的相关规定，做到刑法、行政法、民法等规定的对社会组织实施司法救助。
5.减少行政干预。一是认真落实中央关于现任领导干部不得兼任社会组织领导人的政策要求，杜绝现职兼任。二是取消人员编制中社会地位不平待遇，统一管理，一视同仁。
（二）重视内部治理
1.转变观念。转变过去争待遇、争权限、跑部门、批资金、要项目的行政化发展社会组织的做法，认识社会组织发展是提供社会服务（公益、互益）、推动社会改革和民主发展主要力量。
2.以制度作保障，实现社会组织的科学治理。依据社会组织的不同阶段、规模、性质、组织形式等特点采取不同的管理模式。例如，“秘书长治理主导型”、“理事长治理主导型”、“职员治理主导型”等。分析不同制度对于不同社会组织在不同发展阶段的优势，以法律和秩序作为保障，采取理事会管理模式，实现组织内部治理。
3.强化机制，实现自律。通过建立健全各项机制，实现自我约束、自我规范，通过民间组织伦理道德实现自我管理。
4.广纳贤才。以组织价值为引力，积极组织培养内部人才，还要以实现社会价值并加以适当的资金投入吸引优秀的管理人才加入社会组织，实现社会组织又好又快发展。
5.汇聚资源。坚持运作过程、活动项目对内外全面放开、透明化运作等吸引更多的人力资源、资金、战略投资者等社会资源。
6.加大宣传力度，树立品牌意识。借鉴国内外社会组织、经济组织等发展经验，用优势品牌来宣传价值、观念，从而带动群众积极参与，实现社会组织发展。
（三）实现政府与社会组织融合
当前，我国正在进入快速发展新时期，也就是经济建设与社会建设并重时期。社会建设运转起来是社会建设的目标，也就要求政府回归本质属性。这里，作为主导社会建设的政府，其价值取向应是做强社会。在社会建设中，通过培育社会组织，促进民参与，发挥社会部门的积极作用，激发社会活力。而让社会运转起来不单单是政府的事，而是自下而上的社会力量有效对接、贯通、良性互动的过程。政府必须确立社会建设与经济建设并重的执政理念，履行管理和服务职能，重视社会力量，达成共识，确立目标，致力于构建社会共同体，培育社会机制，让每个公民在社会建设中发挥作用，
（四）政策规范和引导社会组织发展
在我国，国家法律主要体现者执政党的治国理念。政策的规定与国家法律法规一样具有权威性和有效性，甚至可以说，有时可以比政府的法规更具有决定的意义。在社会组织规范管理和引导发展方面，党的政策规定与国家的法规一样具有权威性，在特别时段有时更胜一筹。一是进行宏观政治体制改革为社会组织发展开辟制度空间；二是根据实际发展需要，引导政府立法或指定政策法规，直接推动某类社会组织的发展，或是对社会组织发展进行宏观调控；三是加大扶持力度；四是为了加强和改进党对社会组织的领导，对社会在这种的党组织建设和党员干部等在社会组织中任职作出明确规定。
〔责任编辑：侯景清〕