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摘 要： 城市管理综合执法是相对集中行政处罚权的产物，执法权的集中和执法重心的下沉是大都市管理综合执法改革的两条主线。执法权的集中体现在从分散执法向综合集中执法转变；执法重心下沉强调执法重心开始从市、区两级向街镇延伸，解决基层执法中的权责不对称、管理力量短缺等问题。综合执法改革的推进有利于破解执法力量分散所导致的管理碎片化、多头交叉执法等问题，是整体性治理理念在城市管理领域的延伸、技术上的升级和功能上的拓展。但也应看到，其本质仍是一种以事后管制为中心的强政府思维的延续，在治理一些需要短期内集中整治的问题上具有较大优势，但在源头防范和长效机制形成方面则存在明显的不足，仍需更为关注城市管理中“上游”的防控。
关键词： 综合执法；大都市；上海；体制变迁；治理逻辑
大都市管理综合执法是一项复杂的系统工程，涉及市政、公安、城管、工商、环境等几乎所有具有行政执法权的职能部门。长期以来，我国城市管理执法体制主要采用“分兵把守、各管一摊”的条块式做法，即以职能划分为中心，在纵向与横向上形成多个条块部门，分别遵循垂直或属地的管理原则进行条块分割式管理。其优势在于分工明确，有助于提升执法专业化和精细化水平，劣势在于纵向和横向间的部门联动不足，普遍存在执法力量分散，多头交叉执法现象，很多管理事项责任主体在块上，而执法权限却在条线，当问题涉及多个部门时，往往不能明确问题的首要责任人或最终责任承担者，陷入“谁都有权管，谁都可以不管”的怪圈。由于条块间执法分散，缺乏联动，在对一些乱点、顽症执法时，往往因单一的行政行为缺乏足够的法律支撑，无法管理到位，导致法律效果和社会效果都不尽如人意，陷入“整治-回潮-再整治-再回潮”的循环。如何破解城市管理中执法纵向层级多、资源分散、各自为政的弊端，推进城市管理综合执法改革，是近年来诸多城市探索城市管理创新的重要方向。本文以上海城市管理综合执法体制变迁为例，梳理城市管理综合执法改革的由来与变革、实践形态及其背后的治理逻辑。
一、综合执法：由来及其合法化
城市管理综合执法是相对集中行政处罚权的产物，其主要是通过在组织内组建临时性或协调性的综合执法机构或者通过委托授权的方式，将分散在若干行政机关内有关城市管理方面的行政职权部分或全部集中起来，以统一执法主体的名义对外进行执法，从而解决执法权分散、执法机构不统一的难题。[1]1996年3月17日，全国人大通过了《中华人民共和国行政处罚法》，为推进城市管理综合执法改革提供了法律依据。《行政处罚法》第16、17条明确规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”、“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”。这是我国第一次以法律形式明确了综合执法的合法性依据，标志了新一轮行政执法体制创新的开始。随即，国务院在同年4月发布了《国务院关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》（国发[1996]13号文件），要求各省级政府积极开展相对集中行政处罚权的试点工作。
1997年初，北京市宣武区向国务院递交了《关于开展城市管理综合执法试点工作的请示》及工作方案，率先成立了城市管理监察大队，综合行使市容、园林、市政等行政机关的部分行政处罚权，成为国内最早开展相对集中行政处罚权的试点区域。1999年11月，国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发[1999]23号），明确要求依照行政处罚法的规定，实行“罚缴分离”制度，继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作，并在总结试点经验的基础上，扩大试点范围，从源头上、制度上解决“依法打架”的问题。2000年9月，国务院又发布了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发[2000]63號），明确多头执法、职责交叉、严重影响执法效率和政府形象的领域是实行相对集中行政处罚权的重点领域。同时，将城市管理中适用集中行使行政处罚权的范围拓展至市容环境卫生、规划、市政、工商、交通管理等领域。[2]
2002年，国务院发布了《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号），充分肯定了自1997年以来，23个省、自治区的79个城市和3个直辖市开展的相对集中行政处罚权试点工作，并提出将开展相对集中行政处罚权工作与继续深化行政管理体制改革有机地结合起来，要求按照权力和利益彻底脱钩、权力和责任密切挂钩的原则，调整市、区有关执法部门的职责权限，探索同一系统上下级部门之间合理分工、协调运作的新机制，着重解决行政执法中同一件事多头管理和各级执法部门职权大体相同，多层执法、重复管理问题。[3]
同时，国务院正式授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作，标志着相对集中行政处罚权的试点工作正式结束，综合执法改革开始在全国范围内开展。
行政处罚权作为一种制裁手段，很难独立于其他执法手段而单独存在，需要有相应的调查取证以及行政强制作为补充才能发挥效用。2011年6月30号第十一届全国人大审议并通过了《行政强制法》，其中第17条第2款规定，“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”。法理依据的完善为城市管理综合执法提供了必要的行政强制权、行政调查权等相关的执行条件保障。
2015年8月新修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条明确授权地方各级人民政府可根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门，为综合执法改革中的机构设立、合并调整提供了依据。至此，城市管理综合执法的合法性在法律、国务院行政法规、地方规范性文件等多层面得到了确认。
党的十八届三中进一步明确了综合执法改革的重点并提出了“要从体制机制上创新，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制，全面推进政府治理体系和治理能力现代化”的建设目标[4]。 二、综合执法：上海的实践与变迁
上海较早开展了城市管理综合执法方面的探索，以解决城市管理力量过度分散所带来的一系列问题，大体上经历了从松散型的集中整治、区县集中型的综合执法、权力下放型的综合执法的发展过程。
（一）松散型的集中整治（1978-1986）
这一时期尚未形成真正意义上的综合执法，主要是以交通、市容、卫生领域的集中整治为主要目标，尚未组建正式的综合执法机构，而是成立了一个松散、临时性的“三整顿办公室”，成为当时城市管理综合执法的象征。市层面成立了市整顿交通、市容、卫生领导小组，下设办公室，各区（县）、街镇成立相应的工作办公室，各级公安、城建、工商、卫生等部门派员合署办公，以“三整顿办公室”名义对外进行执法，但所有执法人员的人财物关系仍保留在各派出单位。这种由若干职能部门参与的集中整治，只是部分实现了执法行为的联动，执法主体尚未统一，对违法现象的处罚仍由所属执法主体决定，其它机构只是协调。执法过程多以集中整治为目标，运动式执法为主要特点，尚未形成长效化、规范化的管理机制。这一阶段的综合执法往往被片面理解为处罚或强制等不利处分，容易出现以“综合执法”之名突破部门权限来谋求部门利益，越权而违法执法行为时有发生。
（二）相对集中型的综合执法（1986-1993）
1986年上海市委市政府决定撤销“三整顿办公室”，成立市、区（县）、街道（镇）三级“交通市容管理委员会”，下设办公室。同时，成立具有行政监督职能的上海市市容监察大队，依据国家和市人大、市政府颁布的有关法规、规定行使职权。[5]
1988年12月，市人大常委会颁布《上海市环境卫生管理条例》，明确了上海市环境卫生管理局是本市环境卫生工作的主管机关，负责对各区、县的环境卫生管理部门实行业务领导。规划、环保、建筑、房产、市政、园林、公安、财政、工商、教育等管理部门应协同环境卫生管理部门做好环境卫生管理工作。
这一时期综合执法初步成型，执法领域从原先的交通、市容、卫生压缩为市容市貌和交通管理，执法依据从政府的若干规范性文件上升为地方性行政法规；执法队伍从过去隶属于各派出单位的松散式管理变为由城建系统环卫局的集中统一管理。
这一阶段城市管理综合执法很重要的另一举措是组建公安巡警这一新的警种。1993年7月7日上海市人大常委会颁布了《上海市人民警察巡察条例》，授权公安巡警除履行公安交通、治安等行政执法权外，还综合行使市容、环卫、市政、环保、园林以及工商部分行政执法权限，成为跨行业跨系统综合执法的一支重要力量。
（三）区县集中型的综合执法（1993-2006）
这一时期的综合执法结合上海“两级政府、三级管理”的城市管理战略，开始逐步推进街道-区-市“三步走”改革试点。第一步在街道组建城管执法队伍。1997年1月15日，上海市人大常委会通过《上海市街道办事处条例》，授权街道办事处设立街道监察队，对辖区内的违反市容、环卫、环保、市政、绿化管理法律法规等行为，实行简易程序的综合执法。第二步在区一级开展城市管理综合执法试点工作。2000年7月13号，上海市第十一届人民代表大会常务委员会审议通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于同意在本市进行城市管理综合执法试点工作的决定》。2000年9月18日，市政府第73次常务会议审议通过《上海市城市管理综合执法暂行规定》，决定进一步加大综合执法的推进力度，市人大授权在区级层面组建城市管理执法大队，以加强市容市貌管理为主要内容。
自2000年12月起，黄浦区、徐汇区、浦东新区（2000.12）、卢湾区、静安区、普陀区、闸北区（2001.5）、杨浦区、虹口区、长宁区（2002.1）十个中心城区先后组建了城市管理综合执法监察大队，围绕涉及市容、绿化、市政、环保、水务、公安交通等10个行政机关8大方面集中行使全部或部分行政处罚权。
2004年2月，按照《国务院關于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》（国发〔1996〕13号）和《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国发〔2002〕17号）的规定要求，城市管理综合执法开始由中心城区向全市逐步推进。2005年8月，市委、市政府在总结试点经验和借鉴外省市成功做法的基础上，撤销了上海市市容监察总队、上海市园林绿化监察大队的机构设置，正式成立了上海市城市管理行政执法局（简称市城管执法局），建立了统一管理、综合协调、监督检查的机制，标志着“三步走”工作方针全面实现。
上海市城市管理行政执法局与上海市市容环境卫生管理局实行“两块牌子，一套班子”的管理体制，是市政府直属的行政执法部门，主管全市城市管理相对集中行政处罚权工作，具有独立的行政执法主体资格，下设市城市管理执法总队，承担相对集中行政处罚权的具体事务。
在区一级，成立区城市管理监察大队，命名为XX区城市管理监察大队，负责所辖区域的综合执法工作，是各区城市管理综合执法的唯一主体，区城市管理监察大队向各街道派驻区城市管理监察大队XX街道分队，以区大队名义行使处罚权，并负责对派驻街道的分队统一指挥和调度。各区城市管理监察大队管理体制没有采用一刀切的统一管理，有的采取直属区政府管理的体制，如徐汇、闸北、普陀等区；有的挂靠在区行政管理部门下（主要是市容环卫），但在人、财、物等方面相对独立，如浦东、长宁、杨浦、静安、虹口等区；也有直接归属区行政管理部门管理，人、财、物等方面统一集中调配，如黄浦区。区级城管大队管理体制虽有差异，但总体上是以属地管理为主，各区县城管执法部门按照各区实际开展工作，业务上接受市城管执法局的统一监督指导。
这一阶段的综合执法以市容市貌管理为主，涉及市容和环境卫生、市政、水务、公安巡察、工商、环境保护等领域9个行政部门的全部或部分行政处罚权。
权力上收是这一时期城市管理综合执法改革的典型特征，市、区两级成立统一的执法机构进行综合集中执法，街镇没有独立执法机构的设置和权限，采用区级执法机构派驻的方式进行执法。执法权向市、区级集中的做法与这一时期的执法力量分布状况有关。改革前，全市城市建设和管理系统中市级执法部门有6个、区级执法部门19个、约100个街道监察队、3个特定地区监察队，还有高度分散在卫生、工商、公安巡警等相关职能部门的执法力量，执法队伍不统一、多头执法、重复执法现象较为普遍。[6] 体制调整后，城市管理领域的规划、土地、环保、水务、市政、环卫等全部执法事项，以及绿化、交通、建管、房管领域的部分执法事项都逐步集中由区城管执法局承担。通过相对集中行使城市管理行政处罚权，将分散在不同部门、关联性较强的执法权统一上收到区级城市管理监察大队，改变了以往区或街道执法队伍分兵作战的状况，有利于从源头上减少执法力量分散、多头执法、重复执法的现象。
（四）权力下放型综合执法（2006- ）
随着城市规模的迅猛扩张和外来人口的快速导入，城市管理执法重心逐渐由市、区向街镇下沉。作为“三级管理”的末端层级，区、县职能部门的大量事务性工作最终转嫁下沉至街镇，街镇承担的各类任务多达400多项，汇集了近七成的城管执法任务，但街镇缺乏完整独立的执法权限，有执法需求时必须通过区城管部门调遣相关城管力量，不仅效率低而且行政成本也高。垂直管理的城管执法体制使得街镇对城管执法力量缺乏指挥协调能力，出现“看得见的管不着，管得着的看不见”的尴尬现象。
此外，基层城管执法力量也严重短缺，很多街镇的城管执法力量“三班倒”后往往每班只有三四名城管执法人员，而一些辖区面积大、外来人口多、管理任务重的街镇，执法力量不足的问题更加突出。全市城管执法人员实际配置比例约为万分之二点七，其中中心城区约万分之四点一，郊区县仅为万分之一点八。以原郊县松江区为例，按照相关规定，郊区县城管执法人员应按常住人口万分之三来配比，并可酌情适度上调至万分之三点三。即便按180万常住人口计算，松江区城管力量配置至少要达到540人，而区城管执法局的编制数仅为473人，全区范围内每平方公里还不到1人。[7]集中型的区县城市管理综合执法体制已难以适应新的发展形势需要，需要着力破解体制不顺、权责不匹配的问题，切实解决街镇执法“小马拉大车”的困境。
2014年上海市委一号课题聚焦“创新社会治理、加强基层建设”，并形成《上海市委关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》和6个配套文件（简称“1+6”文件），明确了“重心下移”、“权力下沉”、“权责一致”、“赋权到位”是创新基层治理的主要方向。2014年初，市委、市府办公厅颁布《关于进一步完善本市城市管理综合执法体制机制的实施意见》（沪委办发〔2014〕36号），提出构建“一条热线、一个平台、一支队伍、X个行政管理部门”的“1+1+1+X”的区县城市综合管理工作体系。2015年12月，市府颁发《上海市城市管理行政执法条例实施办法》（沪府令37号），明确赋予乡、镇人民政府依法相对集中行使有关行政管理部门在城市管理领域的全部或部分行政处罚权及相关的行政检查权和行政强制权，从制度上明确了城管执法重心下沉到街镇的合法依据。这一轮城市管理综合执法改革的变化主要有：
1.机构单列。原先的区县城管执法局大多是在区绿化与市容管理局名下增挂一块牌子，机构没有真正实体化。区县城管执法局与城管执法大队之间，区、县城管执法部门与街镇派驻城管执法机构间以及与绿化市容、水务、环保、工商、规划等城市管理职能部门普遍存在管理交叉、职责不清、关系不顺等问题。此轮改革在区层面单独设立区城管执法局，不再隶属区绿化与市容管理局管理，把分散在环保市容局、建交委、规土局、发改委等部门的相关执法事项，集中划入新成立的城管执法局，正式实现综合执法部门与职能管理部门的适度分离。
区城管执法局作为独立执法主体，执法大队为其所属的行政执法机构，区县城管执法局局长兼任执法大队大队长。区县城管执法局主要负责统筹协调全区城市管理综合执法工作，并对各街镇执法开展业务指导、培训、监督等工作。在开展重大跨区域执法活动时，区县城管执法局对各街镇综合执法队伍享有跨区域的调动指挥权。
同时，区县城管执法局仍保留一支少而精的机动执法队伍，主要用于加强对街镇的执法监督和重大执法案件的查处。全市首家区城管执法局，闸北区城管执法局于2015年1月23日正式成立，随后，浦东新区等区也相继成立了区级城管执法局。区县城管执法局的单列有利于强化其发挥行业监督指导、对重大执法活动的协调作用，避免机构和职能虚化。
2.權力下放。此次行政执法权的下放主要有委托、调整、授权等方式。权力下放不是简单地将不同行政机关的执法权集中到街镇统一行使，而是赋予街道办综合执法的行政执法主体资格，赋予街道城市综合管理方面的全部行政处罚权，以及水务、环保、劳动保障、殡葬、房屋安全、公安消防、卫生、商务、文广、民政等部门的部分行政处罚权。赋予街道党工委“四项权力”：对区职能部门派出机构负责人的人事考核权和征得同意权；对区域建设规划和公共设施布局的规划参与权；对区域综合性事务的综合管理权；对事关社区民生重大决策项目的建议权。[8]
同时，明确职能部门职责下沉须由区委、区政府严格审核把关，做到权随事转、人随事转、费随事转，杜绝区、县职能部门随意向街镇转嫁负担的现象。
针对街道和乡镇的体制差异，实行两类管理办法。一是“镇属、镇管、镇用”的乡镇模式。即将区县城管执法局派驻在乡镇的城管执法中队调整为乡镇政府直属的行政执法机构，以乡镇政府名义执法，人、财、物全部由乡镇管理，镇属中队更名为“xx区xx镇城市管理行政执法中队”。二是“区属、街管、街用”的街道模式。由于街道办事处是区县政府的派出机构，不具备行使相对集中的行政处罚权限。因此，街道城管中队仍以区城管执法局名义执法，队伍由区城管执法局统一派驻，但人、财、物管理上全由街道负责，街道中队更名为“xx区城市管理行政执法局执法大队xx街道中队”。
3.联勤联动。“联勤联动”是要实现“一条热线、一个平台、一支队伍、X个行政管理部门”的“1+1+1+X”的区县城市综合管理体系目标。一条热线即“12345”市民服务热线，接受市民关于城市管理领域的投诉和建议；“一个平台”即依托市、区城市网格化管理平台，单独设立并做实做强街镇城市网格化综合管理中心，各街镇建立以城管为骨干、公安为保障，工商、卫生、食药等相关行政管理部门共同参与的联勤联动工作机制，增强城市管理顽症的快速发现和处置能力。“一支队伍”即城市管理综合执法队伍，负责对面上综合性城市管理问题进行综合执法，由市-区（县）-街镇三支城管综合执法力量构成；“X个行政管理部门”即城市管理综合执法所涉及到的专业条线的专业执法部门，如质检、工商、水务等部门组成。[9]同时，实行公安保障城管执法制度化，加强公安机关与城管执法部门的联勤联动，明确由区县公安分局分管治安的副局长兼任区县城管执法局副局长，区县公安机关明确专门的力量，配合城市管理综合执法队伍开展工作，大大提高了城管执法的权威性。 4.力量配置。体制调整后，区县、街镇城管力量的配置将综合考虑区域面积、常住人口、管理需求、执法任务等因素进行配置，补足空编，重点向郊区县特别是向城乡接合部街镇倾斜，优化一线执法人员结构。同时，坚持编随事转、人随事转的管理原则，相关行政管理部门将新的行政执法职责划转至城管综合执法部门的，其所属的行政执法人员编制也应同步划转至城管执法部门。
区县、街镇城管队伍建设坚持“职业化”“专业化”“准军事化”标准，内部机构设置强调“轻型化”“扁平化”的管理原则，将大量人员充实到基层一线执法队伍中，实现“重心下移”“权限下放”。
这一轮综合执法改革的重心是解决基层街镇执法力量短缺、执法权限不足的问题，同时，把城市管理中服务热线、网格化中心的“发现与派发职能”和城管部门的处置与执法职能分开，克服了以往“既当运动员，又当裁判员”的弊端。实行综合执法改革的职能部门，仍保留其监督管理职责，实行“管”“罚”分离，在一定范围内实现了管理、审批与监督、处罚的分离，有利于强化不同权力主体间的监督制约。
纵观上海城市管理综合执法体制的变迁，执法权的集中和执法重心的下沉是两条主线。执法权的集中体现在执法权从分散的诸多职能部门向统一的城市管理部门集中、由分散执法向综合集中执法转变，以解决分散执法带来的多头执法、重复执法、执法不一的问题。执法重心下沉是强调执法的重点开始从市、区两级向街镇延伸，通过组织赋权、权力下放、力量配置、联勤联动等方式解决基层街镇综合执法中的权责不对称、人手短缺的问题。执法权的集中和执法重心的下沉与城市管理的特定阶段、特定任务有关，综合执法体制并非一成不变，总体呈现出执法权从分散到集中；权限从不完整到完整；执法重心从市、区到街镇；执法过程从管罚不分到管罚分离的特征。
三、综合执法：从条块治理到整体性治理
条块治理是现代政府治理架构的重要特征，公共部门通过纵向直线制和横向职能制的组织设计分别由纵向和横向不同部门来履行相应的组织职能。纵向部门负责专业管理并依据组织层级的不同遵循垂直或垂直与属地双向管理，自上而下构成条线系统；横向部门按业务功能划分，坚持上下对口设置的原则，同时接受上级主管部门业务指导和本级政府属地管理的双重领导。条块治理强调组织间的层级节制与权力的分散集中，在不同权力主体间形成监督和制约，以实现监督与管理的适度分离。但双重领导和条块交叉运行的方式使得管理过程必须要多部门上下协同才能完成，直线部门（条条）与职能部门（块块）之间因管理隶属的差异导致管理目标难以统一，容易陷入条与块多头指挥、双重领导的困境。此外，条块治理的架构在执法权限、人事管理、项目审批、财务管理等诸多方面破坏了属地政府管理权限和职能的完整性，使得属地政府在协调相关力量，实现资源整合上缺乏足够的统筹管理能力。条块冲突时，条线部门往往凭借自身在管理、人事、权限等方面的优势而凌驾于属地管理部门之上，形成“条”强“块”弱的非均衡局面。
条块治理的组织分工使得政府业务流程的处理碎片化，条块部门按照各自职责来分头负责权限内的事项，对整个业务流程的优化并不关心，部门间横向沟通不足容易出现部门主义、管理碎片化、供需脱节等问题。
从组织间信息沟通来看，条块治理下的组织间信息传递通常按照条与块两个方向自上而下或自下而上进行逐级信息传递，越级和跨条块间信息传递在常态下一般不被允许。纵向与横向的双向信息传递使得条块间缺乏有效的横向沟通协调机制，这种信息传递方式路线较长，既延缓了信息传递的速度，又给中间层对信息进行过滤、筛选、封锁提供了机会，信息在传递过程中容易变异，增加了条与块对目标共识达成的难度。此外，同样的信息往往在不同的条块部门都要进行重复收集和管理，且管理标准不一，不利于条块间的信息整合和利用效率最大化，组织间重复建设和资源浪费较普遍。
随着城市规模的扩张，人口流动的加剧，社会结构异质性增强，城市管理日益呈现出明显的跨界性，跨部门、跨区域、跨层级的交叉叠加成为城市管理的常态。城市管理综合执法越来越强调跨层级、跨部门的合作性、参与性和整体性。条块分散治理对部门分工、权力划分的过度强调所衍生的碎片化、服务和信息的不对称等管理弊端使得条块治理向整体性治理转型显得尤为必要。
“整体性治理”理论兴起于20世纪90年代中后期，是继新公共管理运动之后政府治理模式的重要理论变革。整体性治理主要是针对实行严格等级、权力划分的条块治理所导致部门主义、管理碎片化等管理弊端而提出来的，旨在进行管理层级整合、功能整合和公私合作伙伴关系的整合，以达到跨部门、跨边界的整体性治理目标。整体性治理的内涵和外延非常广泛，它既包括横向不同组织部门的沟通与合作、纵向不同组织层级间的协调与联动，也包括公私部门间合作伙伴关系的协调与整合。整体性治理目标的实现“不是通过现存组织的分裂活动实现的，也不是通过建立一个超级管理机构来实现，而是在不消除组织边界的条件下进行跨组织边界的协同联合工作。”[10]
整体性治理的目标实现包括“内、外、上、下”四个纬度：“内”是指公共组织内部的联动，它的“联动”方式包括新的组织文化、价值理念、管理流程、人员培训等；“外”是指公共组织之间的合作，是一种跨公共组织的工作方式，它的“联动”途径包括分享领导权、共同预算、融合性结构、联合团队等；“上”是指自上而下设定公共组织的目标，建立一种新的责任和激励机制，它的“联动”途径包括以结果为导向的目标考核、绩效评估、公共服务协议等；“下”是指以满足公众多元需求为宗旨的公共服务供给过程，意味着一种全新的公共服务理念和供给方式，它的“联动”途径包括联合磋商/参与、共享顾客关注点、共享顾客界面等。[11]
应当说，整体性治理强调通过公共部门内部的组织、流程、技术和机制等方面的優化，实现管理力量和社会资源的整合，为探索城市管理综合执法创新提供了一种有效的治理工具。 城市管理综合执法体制从分散到相对集中的执法变革背后，在结构、信息、社会等三个纬度上顺应了整体性治理的内在要求。
（一）结构纬度。整体性治理强调治理层级间纵向与横向上的整合，实行大部门式治理，将一些功能相近或相同的机构、部门和组织进行功能重新整合，明确管理职责，强化部门联动。上海城市管理综合执法从“三整顿办公室”——市环境卫生管理局、公安巡警——市城市管理行政执法局、区城市管理综合执法监察大队——市城市管理行政执法局、区城管执法局的管理体制的变迁，正是不断地通过组织授权、权力下放、委托执法、机构设置等方式，将分散在不同部门、关联性较强的执法权统一上收到市、区县、街镇的相应职能部门来相对集中行使城市管理行政处罚权，以改变执法力量分散、多头执法、重复执法的问题。城市管理综合执法中联勤联动工作机制的建立保证了跨部门、跨层级的执法力量和执法资源整合的实现。这种通过前端队伍整合、机构优化、职能融合、管理联动的扁平化综合执法模式改变了传统以职能部门层级式条块管理的执法方式，减少了执法环节，提升了执法效率，契合了整体性治理对组织整合与部门联动的内在要求。
（二）信息纬度。整体性治理强调以信息技术和网络技术作为治理手段，将不同的信息技术进行整合，建立一套统一的管理数据库，简化基础性网络程序和步骤，以跨越层级间和部门间的信息鸿沟，实现“在线治理”。上海城市管理综合执法体制的变迁尤为重视信息沟通在跨层级、跨部门间的无缝衔接，提出“一条热线、一个平台、一支队伍、X个行政管理部门”的“1+1+1+X”的区县城市综合管理体系目标。以市民热线管理服务系统为链接，建立了市-区（县）-街镇三级网格化管理为平台的信息集中采集、流转、处置、反馈的固定运作流程，实现了市、区（县）、街镇不同层级行政执法力量的信息集中采集与共享。信息的跨层级与跨部门整合将综合执法成员单位归置在同一目标指向中，实现了工作的常态化联动。
（三）社会纬度。整体性治理不仅强调公共部门内部纵向、横向不同部门间的职能整合、流程优化，而且还重视公私部门之间合作伙伴关系的建构，强调治理过程中社会资源和社会力量参与的重要性，按照信任、沟通、合作的原则，积极构建政府-企业-社会三者的公私合作伙伴关系。城市管理综合执法过程的复杂性往往超越了公共部门的职能范围，单靠公共部门来管理往往陷入“治乱循环”的困境，需要从传统的政府主导的条块治理向政府、企业、社会组织、公众等多方主体共同参与的整体性治理转变。
上海城市管理综合执法体制的变革注重通过体制内力量和社会力量的整合，在强化体制内条块联动的同时，积极推进整体性治理，在更大的范围内配置管理力量。在社区，积极整合房屋协管、社区保安、小区物业、楼组长、平安志愿者等队伍，形成社区网格巡管队，开展违法违规基础信息采集、隐患排查和信息上报等工作。在街面，整合派出所、城管、城管协管、治安辅警、网格监督员、物业保安等队伍，形成街面网格巡管队，开展城市公共设施管理、市容环境管理和治安巡逻等工作，基本实现了街面和社区管理空间的无缝衔接，市容城管和治安防控管理的无缝衔接。
上海城市管理综合执法体制的变革是整体性治理理论在城市管理领域逐步延伸、功能上不断拓展的过程。它通过机构整合、权力下放、委托执法等方式将分散在各条线的执法事项、权限范围相对集中地统一在市、区县和街镇相关职能部门，最大程度发挥了集中执法的优势。同时，坚持重心下移，夯实基层的改革思路，依托市、区县、街镇三级网格化管理平台，积极运用社会化、市场化、专业化资源，增强了城市管理顽症的快速发现和处置能力，使得城市管理综合执法方式变被动型为主动型、变粗放型为精细型、变突击型为长效型，提升了执法效能。
四、余 论
城市管理综合执法不是局部化、单方面的改革，而是涉及政府职能转变、条块权限划分，人财物关系再分配等诸多方面的系统工程，牵一发而动全身，必须更加注重改革的系统性、整体性和协同性。长期来看，城市综合执法体制改革需处理好以下几对关系：
（一）合法性与可行性关系。目前，城市管理综合执法主要的合法性依据是《行政处罚法》第16条和《行政强制法》第17条第2款以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条的若干授权性条款的规定。这些条款仅从法理角度明确了综合执法机关的法律地位，而实践中直接赋予综合执法机关执法主体资格的却是不同层级的行政规范性文件，且规定分散，条目众多，各地综合执法的领域、范围、赋权的程度均有差异。地方层面对于如何划分城市管理综合执法机关与职能部门的职责边界，行政执法权该不该集中、哪些应该集中、集中后如何运用等问题并未经过严格论证，具有较大的随意性。如有的职能部门仅通过签订行政执法委托书的方式，便授予乡镇（街道）安全监管的部分监管权和行政执法权。街镇层面被大量赋权后开展的很多执法行为并没有明确的法律依据，有的甚至与现有政策法律相违背，普遍存在执法主体混乱、以罚代改的现象。综合执法机关也因此经常被质疑违背职权法定原则，自身的执法依据和法律地位均存在合法性不足的问题。[12]
城市管理综合执法涉及面很广，《行政处罚法》第16条仅规定的是相对集中行政处罚权而非其他行政职权的集中，地方改革不能仅通过《行政处罚法》就随意扩展综合执法的范围，相对集中行政处罚权之外其他职权的行使，必须得到相关法律的明确授权，以消除合法性争议。这些执法乱象产生的根源在于国家层面缺少关于城市管理综合执法的专门立法，需要尽快就综合执法的执法主体、范围、程序、权限、监督等方面制定统一的专门性法规来解决综合执法合法性与可行性的困境。
（二）权力下放与对接关系。新一轮的综合执法改革强调权力下放，重心下沉，很多与城市管理相关的职能部门将自身的管理事项“能放则放，一放到底”，忽视放权是否匹配的问题。城市管理综合执法重点是要将分散在诸多职能部门的涉及城市管理监督处罚的职能剥离出来，交给综合执法机构来集中行使。但有的部门往往趁机将那些执法难的事项，当作包袱甩给综合执法部门，以执法解决管理问题，模糊了问题的性质，出现管理职能与执法职能划分的错位。权力下放中的“错放”、“空放”、“乱放”现象不同程度地存在，人随事转、费随事转的下放原则在实践中往往被扭曲执行，基层人手不足和财力与事权不匹配现象不同程度地存在。大量行政执法权下放到基层后，执法行为涉及环保、水务、劳动执法、安全监管等多个领域，这些领域专业性都很强，基層执法的专业能力往往难以对接得上，出现上级部门不再管了，基层又管不住的“权力真空”和“管理真空”的新问题。 因此，城市管理综合执法需要处理好专业执法和属地管理的边界，不是简单的一放了之，需要充分评估下放后基层的实际执法能力，职能部门职责下沉须由上级政府严格审核把关，将条线部门的专业、技术和人员优势以及属地管理部门的信息、管理优势最大程度地结合起来。此外，需加强对承接部门的法制业务培训，规范统一执法程序、执法文书、处罚标准，防止因管理体制调整影响城管执法的规范性、严谨性。同时，应根据“财力与事权相匹配”的原则，确保费随事转，基层城管执法人员经费、车辆日常运行维护经费、行政办公费、办案经费等应纳入市、区城管执法局进行统一预算管理。
（三）体制内与体制外的关系。城市管理综合执法改革通过机构调整、职能优化和管理技术的升级使得城市管理体制内的条块力量在纵向和横向上均得到最大程度的扩张，综合执法虽然在组织形式和管理模式上实现了一定的创新，但其履行职能的本质仍是一种以“管”为中心的强政府模式，是对违法行为的一种事后管制。过于倚重单一的体制内力量和科层化治理思维使得综合执法在一些需要短期内集中整治的问题上具有较大优势，但在源头防范和长效机制形成方面则存在明显的不足，城市管理容易陷入“治理-反弹-再治理-再反弹”的惯性循环。城市管理是一项系统工程，执法应是“下游”，是最后一环，重视“下游”的管控，但更应关注“上游”的防控。
因此，转变执法理念，逐步改变以罚代治以及单纯追求行政管控的传统执法理念，走向多元主体合作共治的整体性治理应当是深化城市管理综合执法改革的重要方向。城市管理综合执法应逐渐摒弃过于倚重体制内力量和资源的管控思维，积极整合社会资源，充分发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在城市管理中的行业自律功能以及基层村居干部、小区物业、各类志愿者组织等基层社会自治力量的自我管理、自我教育、自我监督的作用，实现行政力量与社会自治力量的有效衔接与互动，提升源头防范治理的水平。
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关键词： 综合执法；大都市；上海；体制变迁；治理逻辑
大都市管理综合执法是一项复杂的系统工程，涉及市政、公安、城管、工商、环境等几乎所有具有行政执法权的职能部门。长期以来，我国城市管理执法体制主要采用“分兵把守、各管一摊”的条块式做法，即以职能划分为中心，在纵向与横向上形成多个条块部门，分别遵循垂直或属地的管理原则进行条块分割式管理。其优势在于分工明确，有助于提升执法专业化和精细化水平，劣势在于纵向和横向间的部门联动不足，普遍存在执法力量分散，多头交叉执法现象，很多管理事项责任主体在块上，而执法权限却在条线，当问题涉及多个部门时，往往不能明确问题的首要责任人或最终责任承担者，陷入“谁都有权管，谁都可以不管”的怪圈。由于条块间执法分散，缺乏联动，在对一些乱点、顽症执法时，往往因单一的行政行为缺乏足够的法律支撑，无法管理到位，导致法律效果和社会效果都不尽如人意，陷入“整治-回潮-再整治-再回潮”的循环。如何破解城市管理中执法纵向层级多、资源分散、各自为政的弊端，推进城市管理综合执法改革，是近年来诸多城市探索城市管理创新的重要方向。本文以上海城市管理综合执法体制变迁为例，梳理城市管理综合执法改革的由来与变革、实践形态及其背后的治理逻辑。
一、综合执法：由来及其合法化
城市管理综合执法是相对集中行政处罚权的产物，其主要是通过在组织内组建临时性或协调性的综合执法机构或者通过委托授权的方式，将分散在若干行政机关内有关城市管理方面的行政职权部分或全部集中起来，以统一执法主体的名义对外进行执法，从而解决执法权分散、执法机构不统一的难题。[1]1996年3月17日，全国人大通过了《中华人民共和国行政处罚法》，为推进城市管理综合执法改革提供了法律依据。《行政处罚法》第16、17条明确规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”、“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”。这是我国第一次以法律形式明确了综合执法的合法性依据，标志了新一轮行政执法体制创新的开始。随即，国务院在同年4月发布了《国务院关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》（国发[1996]13号文件），要求各省级政府积极开展相对集中行政处罚权的试点工作。
1997年初，北京市宣武区向国务院递交了《关于开展城市管理综合执法试点工作的请示》及工作方案，率先成立了城市管理监察大队，综合行使市容、园林、市政等行政机关的部分行政处罚权，成为国内最早开展相对集中行政处罚权的试点区域。1999年11月，国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发[1999]23号），明确要求依照行政处罚法的规定，实行“罚缴分离”制度，继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作，并在总结试点经验的基础上，扩大试点范围，从源头上、制度上解决“依法打架”的问题。2000年9月，国务院又发布了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发[2000]63號），明确多头执法、职责交叉、严重影响执法效率和政府形象的领域是实行相对集中行政处罚权的重点领域。同时，将城市管理中适用集中行使行政处罚权的范围拓展至市容环境卫生、规划、市政、工商、交通管理等领域。[2]
2002年，国务院发布了《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号），充分肯定了自1997年以来，23个省、自治区的79个城市和3个直辖市开展的相对集中行政处罚权试点工作，并提出将开展相对集中行政处罚权工作与继续深化行政管理体制改革有机地结合起来，要求按照权力和利益彻底脱钩、权力和责任密切挂钩的原则，调整市、区有关执法部门的职责权限，探索同一系统上下级部门之间合理分工、协调运作的新机制，着重解决行政执法中同一件事多头管理和各级执法部门职权大体相同，多层执法、重复管理问题。[3]
同时，国务院正式授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作，标志着相对集中行政处罚权的试点工作正式结束，综合执法改革开始在全国范围内开展。
行政处罚权作为一种制裁手段，很难独立于其他执法手段而单独存在，需要有相应的调查取证以及行政强制作为补充才能发挥效用。2011年6月30号第十一届全国人大审议并通过了《行政强制法》，其中第17条第2款规定，“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”。法理依据的完善为城市管理综合执法提供了必要的行政强制权、行政调查权等相关的执行条件保障。
2015年8月新修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条明确授权地方各级人民政府可根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门，为综合执法改革中的机构设立、合并调整提供了依据。至此，城市管理综合执法的合法性在法律、国务院行政法规、地方规范性文件等多层面得到了确认。
党的十八届三中进一步明确了综合执法改革的重点并提出了“要从体制机制上创新，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制，全面推进政府治理体系和治理能力现代化”的建设目标[4]。 二、综合执法：上海的实践与变迁
上海较早开展了城市管理综合执法方面的探索，以解决城市管理力量过度分散所带来的一系列问题，大体上经历了从松散型的集中整治、区县集中型的综合执法、权力下放型的综合执法的发展过程。
（一）松散型的集中整治（1978-1986）
这一时期尚未形成真正意义上的综合执法，主要是以交通、市容、卫生领域的集中整治为主要目标，尚未组建正式的综合执法机构，而是成立了一个松散、临时性的“三整顿办公室”，成为当时城市管理综合执法的象征。市层面成立了市整顿交通、市容、卫生领导小组，下设办公室，各区（县）、街镇成立相应的工作办公室，各级公安、城建、工商、卫生等部门派员合署办公，以“三整顿办公室”名义对外进行执法，但所有执法人员的人财物关系仍保留在各派出单位。这种由若干职能部门参与的集中整治，只是部分实现了执法行为的联动，执法主体尚未统一，对违法现象的处罚仍由所属执法主体决定，其它机构只是协调。执法过程多以集中整治为目标，运动式执法为主要特点，尚未形成长效化、规范化的管理机制。这一阶段的综合执法往往被片面理解为处罚或强制等不利处分，容易出现以“综合执法”之名突破部门权限来谋求部门利益，越权而违法执法行为时有发生。
（二）相对集中型的综合执法（1986-1993）
1986年上海市委市政府决定撤销“三整顿办公室”，成立市、区（县）、街道（镇）三级“交通市容管理委员会”，下设办公室。同时，成立具有行政监督职能的上海市市容监察大队，依据国家和市人大、市政府颁布的有关法规、规定行使职权。[5]
1988年12月，市人大常委会颁布《上海市环境卫生管理条例》，明确了上海市环境卫生管理局是本市环境卫生工作的主管机关，负责对各区、县的环境卫生管理部门实行业务领导。规划、环保、建筑、房产、市政、园林、公安、财政、工商、教育等管理部门应协同环境卫生管理部门做好环境卫生管理工作。
这一时期综合执法初步成型，执法领域从原先的交通、市容、卫生压缩为市容市貌和交通管理，执法依据从政府的若干规范性文件上升为地方性行政法规；执法队伍从过去隶属于各派出单位的松散式管理变为由城建系统环卫局的集中统一管理。
这一阶段城市管理综合执法很重要的另一举措是组建公安巡警这一新的警种。1993年7月7日上海市人大常委会颁布了《上海市人民警察巡察条例》，授权公安巡警除履行公安交通、治安等行政执法权外，还综合行使市容、环卫、市政、环保、园林以及工商部分行政执法权限，成为跨行业跨系统综合执法的一支重要力量。
（三）区县集中型的综合执法（1993-2006）
这一时期的综合执法结合上海“两级政府、三级管理”的城市管理战略，开始逐步推进街道-区-市“三步走”改革试点。第一步在街道组建城管执法队伍。1997年1月15日，上海市人大常委会通过《上海市街道办事处条例》，授权街道办事处设立街道监察队，对辖区内的违反市容、环卫、环保、市政、绿化管理法律法规等行为，实行简易程序的综合执法。第二步在区一级开展城市管理综合执法试点工作。2000年7月13号，上海市第十一届人民代表大会常务委员会审议通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于同意在本市进行城市管理综合执法试点工作的决定》。2000年9月18日，市政府第73次常务会议审议通过《上海市城市管理综合执法暂行规定》，决定进一步加大综合执法的推进力度，市人大授权在区级层面组建城市管理执法大队，以加强市容市貌管理为主要内容。
自2000年12月起，黄浦区、徐汇区、浦东新区（2000.12）、卢湾区、静安区、普陀区、闸北区（2001.5）、杨浦区、虹口区、长宁区（2002.1）十个中心城区先后组建了城市管理综合执法监察大队，围绕涉及市容、绿化、市政、环保、水务、公安交通等10个行政机关8大方面集中行使全部或部分行政处罚权。
2004年2月，按照《国务院關于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》（国发〔1996〕13号）和《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国发〔2002〕17号）的规定要求，城市管理综合执法开始由中心城区向全市逐步推进。2005年8月，市委、市政府在总结试点经验和借鉴外省市成功做法的基础上，撤销了上海市市容监察总队、上海市园林绿化监察大队的机构设置，正式成立了上海市城市管理行政执法局（简称市城管执法局），建立了统一管理、综合协调、监督检查的机制，标志着“三步走”工作方针全面实现。
上海市城市管理行政执法局与上海市市容环境卫生管理局实行“两块牌子，一套班子”的管理体制，是市政府直属的行政执法部门，主管全市城市管理相对集中行政处罚权工作，具有独立的行政执法主体资格，下设市城市管理执法总队，承担相对集中行政处罚权的具体事务。
在区一级，成立区城市管理监察大队，命名为XX区城市管理监察大队，负责所辖区域的综合执法工作，是各区城市管理综合执法的唯一主体，区城市管理监察大队向各街道派驻区城市管理监察大队XX街道分队，以区大队名义行使处罚权，并负责对派驻街道的分队统一指挥和调度。各区城市管理监察大队管理体制没有采用一刀切的统一管理，有的采取直属区政府管理的体制，如徐汇、闸北、普陀等区；有的挂靠在区行政管理部门下（主要是市容环卫），但在人、财、物等方面相对独立，如浦东、长宁、杨浦、静安、虹口等区；也有直接归属区行政管理部门管理，人、财、物等方面统一集中调配，如黄浦区。区级城管大队管理体制虽有差异，但总体上是以属地管理为主，各区县城管执法部门按照各区实际开展工作，业务上接受市城管执法局的统一监督指导。
这一阶段的综合执法以市容市貌管理为主，涉及市容和环境卫生、市政、水务、公安巡察、工商、环境保护等领域9个行政部门的全部或部分行政处罚权。
权力上收是这一时期城市管理综合执法改革的典型特征，市、区两级成立统一的执法机构进行综合集中执法，街镇没有独立执法机构的设置和权限，采用区级执法机构派驻的方式进行执法。执法权向市、区级集中的做法与这一时期的执法力量分布状况有关。改革前，全市城市建设和管理系统中市级执法部门有6个、区级执法部门19个、约100个街道监察队、3个特定地区监察队，还有高度分散在卫生、工商、公安巡警等相关职能部门的执法力量，执法队伍不统一、多头执法、重复执法现象较为普遍。[6] 体制调整后，城市管理领域的规划、土地、环保、水务、市政、环卫等全部执法事项，以及绿化、交通、建管、房管领域的部分执法事项都逐步集中由区城管执法局承担。通过相对集中行使城市管理行政处罚权，将分散在不同部门、关联性较强的执法权统一上收到区级城市管理监察大队，改变了以往区或街道执法队伍分兵作战的状况，有利于从源头上减少执法力量分散、多头执法、重复执法的现象。
（四）权力下放型综合执法（2006- ）
随着城市规模的迅猛扩张和外来人口的快速导入，城市管理执法重心逐渐由市、区向街镇下沉。作为“三级管理”的末端层级，区、县职能部门的大量事务性工作最终转嫁下沉至街镇，街镇承担的各类任务多达400多项，汇集了近七成的城管执法任务，但街镇缺乏完整独立的执法权限，有执法需求时必须通过区城管部门调遣相关城管力量，不仅效率低而且行政成本也高。垂直管理的城管执法体制使得街镇对城管执法力量缺乏指挥协调能力，出现“看得见的管不着，管得着的看不见”的尴尬现象。
此外，基层城管执法力量也严重短缺，很多街镇的城管执法力量“三班倒”后往往每班只有三四名城管执法人员，而一些辖区面积大、外来人口多、管理任务重的街镇，执法力量不足的问题更加突出。全市城管执法人员实际配置比例约为万分之二点七，其中中心城区约万分之四点一，郊区县仅为万分之一点八。以原郊县松江区为例，按照相关规定，郊区县城管执法人员应按常住人口万分之三来配比，并可酌情适度上调至万分之三点三。即便按180万常住人口计算，松江区城管力量配置至少要达到540人，而区城管执法局的编制数仅为473人，全区范围内每平方公里还不到1人。[7]集中型的区县城市管理综合执法体制已难以适应新的发展形势需要，需要着力破解体制不顺、权责不匹配的问题，切实解决街镇执法“小马拉大车”的困境。
2014年上海市委一号课题聚焦“创新社会治理、加强基层建设”，并形成《上海市委关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》和6个配套文件（简称“1+6”文件），明确了“重心下移”、“权力下沉”、“权责一致”、“赋权到位”是创新基层治理的主要方向。2014年初，市委、市府办公厅颁布《关于进一步完善本市城市管理综合执法体制机制的实施意见》（沪委办发〔2014〕36号），提出构建“一条热线、一个平台、一支队伍、X个行政管理部门”的“1+1+1+X”的区县城市综合管理工作体系。2015年12月，市府颁发《上海市城市管理行政执法条例实施办法》（沪府令37号），明确赋予乡、镇人民政府依法相对集中行使有关行政管理部门在城市管理领域的全部或部分行政处罚权及相关的行政检查权和行政强制权，从制度上明确了城管执法重心下沉到街镇的合法依据。这一轮城市管理综合执法改革的变化主要有：
1.机构单列。原先的区县城管执法局大多是在区绿化与市容管理局名下增挂一块牌子，机构没有真正实体化。区县城管执法局与城管执法大队之间，区、县城管执法部门与街镇派驻城管执法机构间以及与绿化市容、水务、环保、工商、规划等城市管理职能部门普遍存在管理交叉、职责不清、关系不顺等问题。此轮改革在区层面单独设立区城管执法局，不再隶属区绿化与市容管理局管理，把分散在环保市容局、建交委、规土局、发改委等部门的相关执法事项，集中划入新成立的城管执法局，正式实现综合执法部门与职能管理部门的适度分离。
区城管执法局作为独立执法主体，执法大队为其所属的行政执法机构，区县城管执法局局长兼任执法大队大队长。区县城管执法局主要负责统筹协调全区城市管理综合执法工作，并对各街镇执法开展业务指导、培训、监督等工作。在开展重大跨区域执法活动时，区县城管执法局对各街镇综合执法队伍享有跨区域的调动指挥权。
同时，区县城管执法局仍保留一支少而精的机动执法队伍，主要用于加强对街镇的执法监督和重大执法案件的查处。全市首家区城管执法局，闸北区城管执法局于2015年1月23日正式成立，随后，浦东新区等区也相继成立了区级城管执法局。区县城管执法局的单列有利于强化其发挥行业监督指导、对重大执法活动的协调作用，避免机构和职能虚化。
2.權力下放。此次行政执法权的下放主要有委托、调整、授权等方式。权力下放不是简单地将不同行政机关的执法权集中到街镇统一行使，而是赋予街道办综合执法的行政执法主体资格，赋予街道城市综合管理方面的全部行政处罚权，以及水务、环保、劳动保障、殡葬、房屋安全、公安消防、卫生、商务、文广、民政等部门的部分行政处罚权。赋予街道党工委“四项权力”：对区职能部门派出机构负责人的人事考核权和征得同意权；对区域建设规划和公共设施布局的规划参与权；对区域综合性事务的综合管理权；对事关社区民生重大决策项目的建议权。[8]
同时，明确职能部门职责下沉须由区委、区政府严格审核把关，做到权随事转、人随事转、费随事转，杜绝区、县职能部门随意向街镇转嫁负担的现象。
针对街道和乡镇的体制差异，实行两类管理办法。一是“镇属、镇管、镇用”的乡镇模式。即将区县城管执法局派驻在乡镇的城管执法中队调整为乡镇政府直属的行政执法机构，以乡镇政府名义执法，人、财、物全部由乡镇管理，镇属中队更名为“xx区xx镇城市管理行政执法中队”。二是“区属、街管、街用”的街道模式。由于街道办事处是区县政府的派出机构，不具备行使相对集中的行政处罚权限。因此，街道城管中队仍以区城管执法局名义执法，队伍由区城管执法局统一派驻，但人、财、物管理上全由街道负责，街道中队更名为“xx区城市管理行政执法局执法大队xx街道中队”。
3.联勤联动。“联勤联动”是要实现“一条热线、一个平台、一支队伍、X个行政管理部门”的“1+1+1+X”的区县城市综合管理体系目标。一条热线即“12345”市民服务热线，接受市民关于城市管理领域的投诉和建议；“一个平台”即依托市、区城市网格化管理平台，单独设立并做实做强街镇城市网格化综合管理中心，各街镇建立以城管为骨干、公安为保障，工商、卫生、食药等相关行政管理部门共同参与的联勤联动工作机制，增强城市管理顽症的快速发现和处置能力。“一支队伍”即城市管理综合执法队伍，负责对面上综合性城市管理问题进行综合执法，由市-区（县）-街镇三支城管综合执法力量构成；“X个行政管理部门”即城市管理综合执法所涉及到的专业条线的专业执法部门，如质检、工商、水务等部门组成。[9]同时，实行公安保障城管执法制度化，加强公安机关与城管执法部门的联勤联动，明确由区县公安分局分管治安的副局长兼任区县城管执法局副局长，区县公安机关明确专门的力量，配合城市管理综合执法队伍开展工作，大大提高了城管执法的权威性。 4.力量配置。体制调整后，区县、街镇城管力量的配置将综合考虑区域面积、常住人口、管理需求、执法任务等因素进行配置，补足空编，重点向郊区县特别是向城乡接合部街镇倾斜，优化一线执法人员结构。同时，坚持编随事转、人随事转的管理原则，相关行政管理部门将新的行政执法职责划转至城管综合执法部门的，其所属的行政执法人员编制也应同步划转至城管执法部门。
区县、街镇城管队伍建设坚持“职业化”“专业化”“准军事化”标准，内部机构设置强调“轻型化”“扁平化”的管理原则，将大量人员充实到基层一线执法队伍中，实现“重心下移”“权限下放”。
这一轮综合执法改革的重心是解决基层街镇执法力量短缺、执法权限不足的问题，同时，把城市管理中服务热线、网格化中心的“发现与派发职能”和城管部门的处置与执法职能分开，克服了以往“既当运动员，又当裁判员”的弊端。实行综合执法改革的职能部门，仍保留其监督管理职责，实行“管”“罚”分离，在一定范围内实现了管理、审批与监督、处罚的分离，有利于强化不同权力主体间的监督制约。
纵观上海城市管理综合执法体制的变迁，执法权的集中和执法重心的下沉是两条主线。执法权的集中体现在执法权从分散的诸多职能部门向统一的城市管理部门集中、由分散执法向综合集中执法转变，以解决分散执法带来的多头执法、重复执法、执法不一的问题。执法重心下沉是强调执法的重点开始从市、区两级向街镇延伸，通过组织赋权、权力下放、力量配置、联勤联动等方式解决基层街镇综合执法中的权责不对称、人手短缺的问题。执法权的集中和执法重心的下沉与城市管理的特定阶段、特定任务有关，综合执法体制并非一成不变，总体呈现出执法权从分散到集中；权限从不完整到完整；执法重心从市、区到街镇；执法过程从管罚不分到管罚分离的特征。
三、综合执法：从条块治理到整体性治理
条块治理是现代政府治理架构的重要特征，公共部门通过纵向直线制和横向职能制的组织设计分别由纵向和横向不同部门来履行相应的组织职能。纵向部门负责专业管理并依据组织层级的不同遵循垂直或垂直与属地双向管理，自上而下构成条线系统；横向部门按业务功能划分，坚持上下对口设置的原则，同时接受上级主管部门业务指导和本级政府属地管理的双重领导。条块治理强调组织间的层级节制与权力的分散集中，在不同权力主体间形成监督和制约，以实现监督与管理的适度分离。但双重领导和条块交叉运行的方式使得管理过程必须要多部门上下协同才能完成，直线部门（条条）与职能部门（块块）之间因管理隶属的差异导致管理目标难以统一，容易陷入条与块多头指挥、双重领导的困境。此外，条块治理的架构在执法权限、人事管理、项目审批、财务管理等诸多方面破坏了属地政府管理权限和职能的完整性，使得属地政府在协调相关力量，实现资源整合上缺乏足够的统筹管理能力。条块冲突时，条线部门往往凭借自身在管理、人事、权限等方面的优势而凌驾于属地管理部门之上，形成“条”强“块”弱的非均衡局面。
条块治理的组织分工使得政府业务流程的处理碎片化，条块部门按照各自职责来分头负责权限内的事项，对整个业务流程的优化并不关心，部门间横向沟通不足容易出现部门主义、管理碎片化、供需脱节等问题。
从组织间信息沟通来看，条块治理下的组织间信息传递通常按照条与块两个方向自上而下或自下而上进行逐级信息传递，越级和跨条块间信息传递在常态下一般不被允许。纵向与横向的双向信息传递使得条块间缺乏有效的横向沟通协调机制，这种信息传递方式路线较长，既延缓了信息传递的速度，又给中间层对信息进行过滤、筛选、封锁提供了机会，信息在传递过程中容易变异，增加了条与块对目标共识达成的难度。此外，同样的信息往往在不同的条块部门都要进行重复收集和管理，且管理标准不一，不利于条块间的信息整合和利用效率最大化，组织间重复建设和资源浪费较普遍。
随着城市规模的扩张，人口流动的加剧，社会结构异质性增强，城市管理日益呈现出明显的跨界性，跨部门、跨区域、跨层级的交叉叠加成为城市管理的常态。城市管理综合执法越来越强调跨层级、跨部门的合作性、参与性和整体性。条块分散治理对部门分工、权力划分的过度强调所衍生的碎片化、服务和信息的不对称等管理弊端使得条块治理向整体性治理转型显得尤为必要。
“整体性治理”理论兴起于20世纪90年代中后期，是继新公共管理运动之后政府治理模式的重要理论变革。整体性治理主要是针对实行严格等级、权力划分的条块治理所导致部门主义、管理碎片化等管理弊端而提出来的，旨在进行管理层级整合、功能整合和公私合作伙伴关系的整合，以达到跨部门、跨边界的整体性治理目标。整体性治理的内涵和外延非常广泛，它既包括横向不同组织部门的沟通与合作、纵向不同组织层级间的协调与联动，也包括公私部门间合作伙伴关系的协调与整合。整体性治理目标的实现“不是通过现存组织的分裂活动实现的，也不是通过建立一个超级管理机构来实现，而是在不消除组织边界的条件下进行跨组织边界的协同联合工作。”[10]
整体性治理的目标实现包括“内、外、上、下”四个纬度：“内”是指公共组织内部的联动，它的“联动”方式包括新的组织文化、价值理念、管理流程、人员培训等；“外”是指公共组织之间的合作，是一种跨公共组织的工作方式，它的“联动”途径包括分享领导权、共同预算、融合性结构、联合团队等；“上”是指自上而下设定公共组织的目标，建立一种新的责任和激励机制，它的“联动”途径包括以结果为导向的目标考核、绩效评估、公共服务协议等；“下”是指以满足公众多元需求为宗旨的公共服务供给过程，意味着一种全新的公共服务理念和供给方式，它的“联动”途径包括联合磋商/参与、共享顾客关注点、共享顾客界面等。[11]
应当说，整体性治理强调通过公共部门内部的组织、流程、技术和机制等方面的優化，实现管理力量和社会资源的整合，为探索城市管理综合执法创新提供了一种有效的治理工具。 城市管理综合执法体制从分散到相对集中的执法变革背后，在结构、信息、社会等三个纬度上顺应了整体性治理的内在要求。
（一）结构纬度。整体性治理强调治理层级间纵向与横向上的整合，实行大部门式治理，将一些功能相近或相同的机构、部门和组织进行功能重新整合，明确管理职责，强化部门联动。上海城市管理综合执法从“三整顿办公室”——市环境卫生管理局、公安巡警——市城市管理行政执法局、区城市管理综合执法监察大队——市城市管理行政执法局、区城管执法局的管理体制的变迁，正是不断地通过组织授权、权力下放、委托执法、机构设置等方式，将分散在不同部门、关联性较强的执法权统一上收到市、区县、街镇的相应职能部门来相对集中行使城市管理行政处罚权，以改变执法力量分散、多头执法、重复执法的问题。城市管理综合执法中联勤联动工作机制的建立保证了跨部门、跨层级的执法力量和执法资源整合的实现。这种通过前端队伍整合、机构优化、职能融合、管理联动的扁平化综合执法模式改变了传统以职能部门层级式条块管理的执法方式，减少了执法环节，提升了执法效率，契合了整体性治理对组织整合与部门联动的内在要求。
（二）信息纬度。整体性治理强调以信息技术和网络技术作为治理手段，将不同的信息技术进行整合，建立一套统一的管理数据库，简化基础性网络程序和步骤，以跨越层级间和部门间的信息鸿沟，实现“在线治理”。上海城市管理综合执法体制的变迁尤为重视信息沟通在跨层级、跨部门间的无缝衔接，提出“一条热线、一个平台、一支队伍、X个行政管理部门”的“1+1+1+X”的区县城市综合管理体系目标。以市民热线管理服务系统为链接，建立了市-区（县）-街镇三级网格化管理为平台的信息集中采集、流转、处置、反馈的固定运作流程，实现了市、区（县）、街镇不同层级行政执法力量的信息集中采集与共享。信息的跨层级与跨部门整合将综合执法成员单位归置在同一目标指向中，实现了工作的常态化联动。
（三）社会纬度。整体性治理不仅强调公共部门内部纵向、横向不同部门间的职能整合、流程优化，而且还重视公私部门之间合作伙伴关系的建构，强调治理过程中社会资源和社会力量参与的重要性，按照信任、沟通、合作的原则，积极构建政府-企业-社会三者的公私合作伙伴关系。城市管理综合执法过程的复杂性往往超越了公共部门的职能范围，单靠公共部门来管理往往陷入“治乱循环”的困境，需要从传统的政府主导的条块治理向政府、企业、社会组织、公众等多方主体共同参与的整体性治理转变。
上海城市管理综合执法体制的变革注重通过体制内力量和社会力量的整合，在强化体制内条块联动的同时，积极推进整体性治理，在更大的范围内配置管理力量。在社区，积极整合房屋协管、社区保安、小区物业、楼组长、平安志愿者等队伍，形成社区网格巡管队，开展违法违规基础信息采集、隐患排查和信息上报等工作。在街面，整合派出所、城管、城管协管、治安辅警、网格监督员、物业保安等队伍，形成街面网格巡管队，开展城市公共设施管理、市容环境管理和治安巡逻等工作，基本实现了街面和社区管理空间的无缝衔接，市容城管和治安防控管理的无缝衔接。
上海城市管理综合执法体制的变革是整体性治理理论在城市管理领域逐步延伸、功能上不断拓展的过程。它通过机构整合、权力下放、委托执法等方式将分散在各条线的执法事项、权限范围相对集中地统一在市、区县和街镇相关职能部门，最大程度发挥了集中执法的优势。同时，坚持重心下移，夯实基层的改革思路，依托市、区县、街镇三级网格化管理平台，积极运用社会化、市场化、专业化资源，增强了城市管理顽症的快速发现和处置能力，使得城市管理综合执法方式变被动型为主动型、变粗放型为精细型、变突击型为长效型，提升了执法效能。
四、余 论
城市管理综合执法不是局部化、单方面的改革，而是涉及政府职能转变、条块权限划分，人财物关系再分配等诸多方面的系统工程，牵一发而动全身，必须更加注重改革的系统性、整体性和协同性。长期来看，城市综合执法体制改革需处理好以下几对关系：
（一）合法性与可行性关系。目前，城市管理综合执法主要的合法性依据是《行政处罚法》第16条和《行政强制法》第17条第2款以及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条的若干授权性条款的规定。这些条款仅从法理角度明确了综合执法机关的法律地位，而实践中直接赋予综合执法机关执法主体资格的却是不同层级的行政规范性文件，且规定分散，条目众多，各地综合执法的领域、范围、赋权的程度均有差异。地方层面对于如何划分城市管理综合执法机关与职能部门的职责边界，行政执法权该不该集中、哪些应该集中、集中后如何运用等问题并未经过严格论证，具有较大的随意性。如有的职能部门仅通过签订行政执法委托书的方式，便授予乡镇（街道）安全监管的部分监管权和行政执法权。街镇层面被大量赋权后开展的很多执法行为并没有明确的法律依据，有的甚至与现有政策法律相违背，普遍存在执法主体混乱、以罚代改的现象。综合执法机关也因此经常被质疑违背职权法定原则，自身的执法依据和法律地位均存在合法性不足的问题。[12]
城市管理综合执法涉及面很广，《行政处罚法》第16条仅规定的是相对集中行政处罚权而非其他行政职权的集中，地方改革不能仅通过《行政处罚法》就随意扩展综合执法的范围，相对集中行政处罚权之外其他职权的行使，必须得到相关法律的明确授权，以消除合法性争议。这些执法乱象产生的根源在于国家层面缺少关于城市管理综合执法的专门立法，需要尽快就综合执法的执法主体、范围、程序、权限、监督等方面制定统一的专门性法规来解决综合执法合法性与可行性的困境。
（二）权力下放与对接关系。新一轮的综合执法改革强调权力下放，重心下沉，很多与城市管理相关的职能部门将自身的管理事项“能放则放，一放到底”，忽视放权是否匹配的问题。城市管理综合执法重点是要将分散在诸多职能部门的涉及城市管理监督处罚的职能剥离出来，交给综合执法机构来集中行使。但有的部门往往趁机将那些执法难的事项，当作包袱甩给综合执法部门，以执法解决管理问题，模糊了问题的性质，出现管理职能与执法职能划分的错位。权力下放中的“错放”、“空放”、“乱放”现象不同程度地存在，人随事转、费随事转的下放原则在实践中往往被扭曲执行，基层人手不足和财力与事权不匹配现象不同程度地存在。大量行政执法权下放到基层后，执法行为涉及环保、水务、劳动执法、安全监管等多个领域，这些领域专业性都很强，基層执法的专业能力往往难以对接得上，出现上级部门不再管了，基层又管不住的“权力真空”和“管理真空”的新问题。 因此，城市管理综合执法需要处理好专业执法和属地管理的边界，不是简单的一放了之，需要充分评估下放后基层的实际执法能力，职能部门职责下沉须由上级政府严格审核把关，将条线部门的专业、技术和人员优势以及属地管理部门的信息、管理优势最大程度地结合起来。此外，需加强对承接部门的法制业务培训，规范统一执法程序、执法文书、处罚标准，防止因管理体制调整影响城管执法的规范性、严谨性。同时，应根据“财力与事权相匹配”的原则，确保费随事转，基层城管执法人员经费、车辆日常运行维护经费、行政办公费、办案经费等应纳入市、区城管执法局进行统一预算管理。
（三）体制内与体制外的关系。城市管理综合执法改革通过机构调整、职能优化和管理技术的升级使得城市管理体制内的条块力量在纵向和横向上均得到最大程度的扩张，综合执法虽然在组织形式和管理模式上实现了一定的创新，但其履行职能的本质仍是一种以“管”为中心的强政府模式，是对违法行为的一种事后管制。过于倚重单一的体制内力量和科层化治理思维使得综合执法在一些需要短期内集中整治的问题上具有较大优势，但在源头防范和长效机制形成方面则存在明显的不足，城市管理容易陷入“治理-反弹-再治理-再反弹”的惯性循环。城市管理是一项系统工程，执法应是“下游”，是最后一环，重视“下游”的管控，但更应关注“上游”的防控。
因此，转变执法理念，逐步改变以罚代治以及单纯追求行政管控的传统执法理念，走向多元主体合作共治的整体性治理应当是深化城市管理综合执法改革的重要方向。城市管理综合执法应逐渐摒弃过于倚重体制内力量和资源的管控思维，积极整合社会资源，充分发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在城市管理中的行业自律功能以及基层村居干部、小区物业、各类志愿者组织等基层社会自治力量的自我管理、自我教育、自我监督的作用，实现行政力量与社会自治力量的有效衔接与互动，提升源头防范治理的水平。
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