摘要在分析我国行政强制执行制度的基础上，本文通过对国外制度的得出一些良好的行政强制执行制度应该具备的要求。根据这些要求，本文对建构中的中国强制执行制度提出一些建议：主张在维持“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外”的框架下，丰富行政机关的一般执行手段，规范行政机关的执行程序；保持法院对直接强制和最终执行措施的主导权，强化法院的审查职能；同时赋予当事人和利益相关人在执行程序中的充分的异议权力和救济途径。
　　关键词行政强制执行职能分工行政机关
　　作者简介：李健彬，北京市朝阳区人民检察院，中国政法大学法学学士。
　　中图分类号：D926.3文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)03-154-03
　　“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外。”是对我国现行行政强制执行制度的高度概括。这一表述看上去与美国的司法执行制度类似，要求对强制执行进行司法审查。但事实上我国法院虽然承担了大量行政强制执行工作，但在司法审查方面更多像是“走过场”，没有发挥应有的作用；另一方面，许多行政机关也纷纷表示缺少应有的执行权力，自行执行难、申请法院执行没有效率，这在现实中导致了许多问题，有的表现为执行拖延，有的表现为违法执行。与此同时伴随的必然是是公共利益和相对人权益的被侵害。 一、我国的行政强制执行制度 在建国初期，国家拥有极大地权力，全社会都在行政指令和计划的控制之下，行政管理目标的实现一般不需要强制执行，另一方面，因为国家拥有极大的权威，相对人不履行义务的情况极其少见，不需要强制执行制度。在改革开放之初到《行政诉讼法》颁布实施这段时期内，除少数法律、法规规定特定行政机关享有强制执行权之外，法律、法规多将强制执行权授予人民法院，由法院按民事诉讼法规定的民事强制执行程序执行。《行政诉讼法》确认了这些制度，第66条“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”之后的单行法与《行政诉讼法》的规定一致，细化了我国行政强制执行的体制，具体而言我国行政强制执行包含以下几种情形：(1)申请法院执行。(2)由做出处罚决定的行政机关执行。(3)由做出处罚决定的行政机关或申请人民法院强制执行。(4)只规定了行政处罚，但处罚由谁来执行并无规定。 现行法律法规只将行政强制执行权的一小部分授予行政机关，而将其中的绝大部分配置给了人民法院。这一制度被概括为“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外。”其实法院与行政机关的分工不仅体现在执行数量上，更重要的是职能的分工。 （一）以申请人民法院强制执行为原则 《行政诉讼法》第66条仅规定了行政机关可以申请人民法院强制执行，并没有明确规定法院在强制执行中的职能，这样呈现出一种表象：行政机关对不履行行政决定义务的相对人，申请人民法院强制执行；而人民法院接到申请后，实际上是将行政决定视如同法院的裁判书、调解书等其他生效的法律文书，由法院的执行庭强制执行。行政决定的法律效力可与法院裁判文书的法律效力相“媲美”，法院对行政决定的合法性并不享有审查权。豍 法院在实践中完善了申请法院执行——“非诉行政执行”的制度，逐渐明确了法院行政审判庭负责审查行政机关申请人民法院强制执行案件，行政庭负责审查通过的行政决定的执行，还明确了审查的标准和做出决定的形式。 （二）以行政机关自行强制执行为例外 单行法规定的拥有自行强制执行权的机关主要有公安机关、税务机关、海关、审计机关、外汇管理机关、工商管理机关等。行政机关自行强制执行的情形还包括强制服兵役、强制遣送出国境、强制收兑、强制退还、强制拆除、强制检定、强制变卖、强制收购等。行政机关自行强制执行通常仅限于行政机关为相对人科以普通义务和法律法规确定的义务，较少涉及到行政机关对违反法律法规者科以制裁性义务的情形。豎 二、行政强制执行制度存在的问题 （一）法院的负担过重 我国各级人民法院受理并执行了大量的非诉行政案件，非诉行政案件在行政诉讼司法实务中占据重要地位。据统计，2006年全国各级人民法院总共受理行政非诉案件230648件，执结229826件，远远超过全国各级法院受理的行政诉讼案件（2006年度全国法院新收行政诉讼案件13717件，审结14163件）。豏如此多的非诉执行案件使法院不堪重负，干扰了一般审判职能的行使。 另外，由于法院对行政机关申请执行案件通常只是采用形式审查，而不是进行实质审查，使得很多申请执行案件的审查流于形式，不仅浪费了宝贵的司法资源，而且在客观上使法院成为行政机关的执行工具。在个别地方，更有违法现象借机滋生，行政机关与法院联手设立派出法庭、巡回法庭等机构，法院参与到行政部门催收提留款、计划生育罚款、拆迁房屋等活动中，混淆了司法权和行政执法权，豐往往使本来违法的行政强制执行披上了合法的外衣，极不利于甚至严重损害了法院的形象和权威性。 （二）行政机关手段缺失 首先，行政机关缺乏必要强制执行手段。行政机关申请法院强制执行的程序中，以及行政机关自行执行的过程中，在采取最终执行措施之前，行政机关可能需要对行政决定履行与否的事实等进行监督调查以及对执行标的进行暂时控制，这时候需要赋予行政机关必要的强制手段。以抗拒工商行政机关监督检查行为为例，面对这类情况的违法行为，虽然法律规定对抗拒、阻碍依法执行公务的，可以移送公安机关依据治安管理条例处罚，但在行政执法实践中工商机关感到这种“移送”是那么的“遥远”，只能是“望梅止渴”。豑事实上对没有实施暴力的拒绝、抗拒监督检查行为，如其移交公安机关处罚，不如同时赋予行政机关直接处罚（行政罚）的权力，由做出原决定的行政机关直接依法制裁。 其次，行政机关执行效力过低。由于缺乏法律赋予的执行权，行政机关在处理相对轻微的处罚，如数额较小又无争议的罚款和责令停止违法行为时，也必须申请人民法院执行，这样花费的成本就可能超过行政决定所追求的利益，不符合成本效益原则。这在实践中还会导致两种问题： 一是一些行政决定被搁置不予执行。行政决定做出后，只是在字面上确定了当事人的义务，只有在当事人履行义务后，行政管理的目的才能实现。豒行政强制执行的目的是为了实现行政决定所确定的义务，但作为整体的行政管理，其最终目的是为了公共利益的实现。某种意义上说行政执行是行政机关的使命。以税收为例，一项征税决定被搁置可能看不出公益受损的严重性，但长久以往可能就是公共利益的严重损失。而且有些决定对于整个社会可能微不足道，对于利益相关人却是十分重要的，必须得到实现。 二是大量存在行政机关越权强制执行的情况。行政机关申请法院执行相对繁琐，使部分享有执行权的行政机关更愿意自行执行，而另一方面法律对行政机关自行强制执行的手段和程序缺乏规定，行政机关在执行时经常走“歪门邪道”。如地方政府惯用的组织多个行政机关(甚至包括非行政机关)开展的集中整治行动，就是因为行政机关的强制执行的手段有限，只有靠多部门、多人员的气势强力推进行政监督，在这样的整治行动中，往往强调的是结果，而不顾过程，其中的方式和手段能否确保依法行使是可想而知的。豓 （三）相对人的权利救济不足 在行政机关申请法院强制执行的情况下，存在责任承担和争议解决途径问题。 从责任承担方面来看，执行决定目的是为了实现行政决定所确定的义务，实现行政管理的目标。因此执行决定本身产生的损害应该由行政机关承担责任，法院在执行中只应承担因强制措施发生侵害所产生的责任。从争议解决途径来看，既然责任应由行政机关承担，当事人若对执行决定（裁定）本身提起异议，其对象应该是行政机关而不是法院。但当前模式下执行决定（裁定）多数由法院做出并且由法院执行。法院做出的执行裁定是才是强制执行的真正依据。法院执行裁定的做出明显不属于行政行为，因此针对法院执行裁定本身的争议性质上不属于行政争议，不能以行政机关为对象通过复议或诉讼解决，只能以法院为对象通过申诉等途径解决。这造成了逻辑上的严重矛盾，使相对人权利得救济十分困难。 在行政机关自行强制执行程序中，当事人的救济就更缺乏保障了。由于行政强制执行定位于当事人没有对行政决定提出异议又不履行行政决定所确定的义务的情况下，因此强制执行制度在最初设计时过程中缺乏异议程序的规定；并且长期以来一直有人认为强制执行是事实行为，根据《行政诉讼法》《和行政复议法》对受案范围的限制，当事人能否在事后针对执行行为提起诉讼或复议也存在很大争议。 三、完善我国制度的建议 （一）规范行政机关从做出行政决定到强制执行过程的程序 这一程序可以被称为（广义）行政执行的程序。德国《联邦行政强制执行法》第13条至第15条的规定强制执行分为如下三个阶段：（1）告诫；（2）决定；（3）采取强制执行措施。豔这虽是强制执行的程序，但也可以作为参考。美国的执行程序是分为监督和调查阶段，以及对违法的指控。包含了要求提交报告和审计,监督、检查和搜查,以及采取措施指控、制裁违法者和对行政执行决定进行司法复审。 借鉴上面的程序，笔者认为行政执行程序可分为下面几个阶段： 1．决定做出前阶段，主要是告诫或催告程序。所谓告诫就是告诉并使义务人知悉和警戒行政法的告诫是指当行政相对人不履行其义务时行政主体通过法定形式向行政相对人发出通知期待其自觉履行并告知其如不自觉履行其义务即产生对其不利的法律后果。 我国有学者主张，告诫应当在作出行政强制执行决定之前作出，告诫可以与行政处理决定具体行政行为同时一并作出，也可以置后单独作出，除了在即时强制的情况下告诫均须采用书面形式。告诫采用书面形式应包含以下内容：（1）重申相对人的义务并明确履行期限；（2）特殊义务的履行，必须告知相对人履行义务的方式，如到某银行缴纳罚款等。（3）按照从间接强制到直接强制的顺序告知当事人可能采取的强制执行手段；（4）当事人依法享有的权利以及抗拒执行可能产生的法律责任。 2．决定作出阶段，行政机关进行调查、采取必要的强制手段。这一阶段与上一阶段紧密联系，不太可能严格分割。例如：在告诫之后不一定要等到期限届满，当事人可能就表现出不履行的意图，但行政机关仍不能盲目地强制执行，要开启调查等程序。此时行政机关的活动主要是调查相对人的义务实际履行状况和履行可能性，这也是作出行政强制执行决定的必要环节。在调查时发现不同情况要做出不同处理决定：若相对人客观上有不能履行义务的情况，可以暂缓执行；若相对人有逃避义务的可能性，行政机关可以采取暂时控制措施或申请有权机关协助紧急处理；若发生抗拒检查，抗拒执法情况，行政机关应有权力做出行政处罚——区别于强制执行中以实现义务为目的的执行罚，此处是制裁措施；行政相对人有能力履行而拒不履行的情况下做出相应的强制执行决定。 3．强制执行决定做出阶段。笔者把行政机关的决定分为行政机关选择法定方式自行强制执行和申请有权机关（主要是法院）强制执行两种。这包含有两个层次的问题：首先是强制执行方式的选择。其次是执行主体的选择。 考察国外的经验，日本的执行制度最初时行政机关可以直接采取广泛的强制执行措施，二战后废止《行政执行法》而制定了《行政代执行法》，行政机关保留了大量间接执行的手段，而直接强制执行的方式逐渐受到法院控制。在美国，行政机关也倾向于运用自己可以控制的手段以实现执行的目的，“行政程序是执行行政决定最常用的程序”豖。实务中，美国行政机关拥有从协商到做出新的制裁决定（类似执行罚）等多种方式可以运用，司法只是不得已的选择。 我国强制法草案第十二条规定的行政强制执行的方式有：（1）排除妨碍、恢复原状等义务的代履行；（2）加处罚款或者滞纳金的执行罚；（3）划拨存款、汇款；（4）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；（5）其他强制执行方式。豗前两点属于间接强制的方式，多数情况下并不会发生公权力对相对人人身、财产的直接侵害，笔者认为此类执行方式应该优先采取，并且可以由行政机关自行执行。 笔者认为在选择由行政机关执行还是申请法院执行时，在仍然坚持以法院执行为原则，维持大的制度框架不变的情况下。在强制执行手段的选择上，借鉴日本和美国的经验，通过法律授权，较多的鼓励行政机关通过间接强制完成执行任务，而严格限制行政机关的直接强制手段，保留法院的最终决定权。 4．决定的送达和执行阶段。这是一个相对简单的过程，需要注意的是：即便强制决定的内容是行政机关自行强制执行，不代表行政决定没有争议，仍要赋予当事人救济途径。 （二）直接强制权在行政机关和法院之间的划分 如前文所述，笔者主张赋予行政机关较多的间接强制执行的权力，而针对即直接强制权要在行政机关和法院之间的明确划分。 直接强制使用的的行政强制措施可分为对人身、行为财产的强制措施。针对人身的强制措施如强制拘留、强制服兵役、强制传唤、强制戒毒等。针对行为的强制措施如强制停产、停业、强制吊销许可证和执照、强制检定、强制检疫等。针对财产的强制措施如查封、扣押并拍卖设施和财物、冻结存款、汇款并强制划拨、强制没收、强制拆迁等。 直接强制措施可能直接侵害公民基本权利，因此必须也严格依据法律在法院和行政机关之间分配。在我国，行政强制执行脱胎于民事诉讼执行制度，因此直接强制的权力原则上归属于法院，从司法最终性原则来看，这是十分有益的，不需要改变。当前强制执行立法最需要的就是对行政机关的直接强制权做出明确规定，凡是法律没有明确授权的，就必须申请人民法院强制执行。 学届对在划分强制执行权提出了几个标准：（1）以执行标的为划分标准；（2）以法律后果严重程度划分；（3）以案件影响大小为标准；（4）以对相对人权益影响的大小为标准；（5）以案件执行的难度为标准。豘 这些标准中（1）和（2）相对比较客观，（1）可通过数额和财产种类进行判断；（2）通过划定生活必需品的范围也较容易确定，因此可以作为明确行政机关执行权的标准。第（4）标准牵扯主观因素较多，难以作为立法的标准规定行政机关的直接强制权，至多作为一项原则性规定。至于第（3）和（5）两个标准需要根据具体案件判断，也不适合用来做具体的立法标准。 笔者根据现实中的情况提出以下建议： 1．延续传统。公安机关向来具有针对人身的强制权力，例如强制拘留、强制传唤等。对此可以予以承认，但必须限制采用对相对人影响较小的方式，也要控制在相对短的时间内。其他行政机关需要采取此类措施必须进入司法程序，经过法院的审查。 2．尊重专业性的要求。有些决定的执行极具专业性，如强制服兵役，强制遣送出过境等，税务机关的一部分强制措施也具有这种性质。这些决定的作出与执行不能严格的区分开来，否则会严重的影响行政管理目标的实现。凭专业性和难以区分行使的特点，法律可以明确的赋予军队、税务部门、海关等机关必要的强制执行权。 3．排除一部分强制执行措施不能由行政机关行使。如针对不动产的执行措施，如房产的拍卖和拆迁，土地征收征用等，这些决定的执行关系当事人中的重大利益，并且可能产生深远的社会影响。以强制拆迁为例，现行《城市房屋拆迁管理条例》第15条规定，强制拆迁既可以由县级以上人民政府责成有关部门强制拆迁，也可由房屋拆迁主管部门申请人民法院强制拆迁。我们看到“有关部门”拆迁过程中制造出一个个悲惨的事件，而且依靠事后救济已是不可能。为了避免此类惨案发生，笔者建议对此类强制执行措施排除行政机关的管辖权，明确必须要申请法院执行。