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2008年10月,党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,作出了“允许流转土地经营权”的重大方针政策。虽然土地流转的现象一直以来在民间存在,但当中央作出正式决定时,一切都将发生翻天覆地的转变。
一个显著的变化是,随着2008年底农业部《关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作通知》的发出,加强对土地流转的管理被提到了前所未有的高度。在这一背景下,以前或多或少的暗中操作都将逐步阳光透明化,散乱的无政府状态也将逐步规范有序化。实践表明,在这一变化过程中,IT治理手段必将扮演重要角色。
毫无疑问,随着土地流转工作规范管理的越来越被重视,信息化领域又一个新兴的规模应用开始浮出水面。与此同时,对土地流转如何进行IT治理这一新的课题突显在了各地农经负责人及IT服务厂商的面前。
阳光治理的IT轨迹
农村土地承包流转管理的规范化阳光化过程,从某种角度上说,也是一个土地承包流转IT治理的过程。
早在2005年3月,《农村土地承包经营权流转管理办法》出台,政府发出了要对土地流转加强管理的信号,这让消息灵通的部分专业软件厂商兴奋不已(主要是专门从事农村信息化的软件厂商)。他们随即作出反应,通过认真研究该《管理办法》,定向研制出“农村土地承包与流转规范管理软件系统”。
当时的土地流转管理系统属于基本的IT应用。该系统将土地登记、承包合同、流转管理、纠纷调解与仲裁、权证管理等流程由原来的纯手工变为电脑管理,或者说将原来的土地流转资料通过电脑进行信息储存和处理,提高了管理的准确率和效率。当然,各地的应用也不一样,有的主要是管理承包;有的管承包加上流转;有的单独管权证;而这些当中,纠纷调解与仲裁则几乎没有涉及,主要还是由法制部门来管。
毋庸置疑,这是一个需要培育的市场,因此,在应用系统的推广过程中政府的推力必不可少。2006年10月,农业部农村经济体制与经营管理司(简称农业部经管司)向全国各地农经部门发出了《关于推广应用农村土地承包与流转规范管理软件全面加强规范管理工作的通知》,指出推广和运用好“农村土地承包与流转规范管理软件系统”是运用现代数字信息技术实现农村土地承包和流转规范管理的重要手段和举措,也是当前实施农村土地承包和流转规范管理的重要任务。并强调,做好这项工作,对于全面建立健全规范和农村土地承包和流转管理工作机制和工作流程,切实把维护农民土地承包权益工作落到实处,全面提高管理工作水平,具有重大意义。
这一通知的发出,引发全国形成了土地流转信息化管理浪潮的第一波。在2007、2008两年,青海、云南、吉林、黑龙江等省、自治区相继组织农经部门培训并实施了“农村土地承包与流转规范管理软件系统”。客观地讲,农业部经管司的这一通知对加强土地流转的信息化管理确实起到了积极的推动作用。
一个典型的例子。云南的保山市昌宁县响应农业部《通知》的号召,克服经费困难,筹措15万元资金,使13个乡镇配齐了电脑,为土地流转的信息化管理筹备了基础设施。
当然,要在全国范围内贯彻落实这样的一件大事需要时间,各地也需要一个慢慢消化的过程,加之信息管理系统自身成熟同样需要一个过程,因此在这过去的两年里,土地流转管理信息化上还没能形成规模效应。
拐点出现在2008年底。当党的十七届三中全会将推进农村改革发展作为中心议题,并作出“允许农村土地自由流转”的重大决定时,各地政府农经部门对这一项工作的重视程度空前高涨。
今年春节刚过,重庆市北碚区农村经营管理站找到了国内一家提供“土地流转管理软件系统”的公司,并电话咨询了相关情况,后双方经过多次接触商讨,很快达成了合作建设该地区土地流转管理信息化项目的协议。
其实,像北碚区这样行为的远非仅此一家,在河北省、四川省等全国各地,越来越多的区县都采取了相同的行动。
这是一个明显的信号,说明各地农经部门在土地流转的信息化管理上已经从被动转变为了主动。随着这一变化的到来,预示着一个规模应用的势头开始显现。
据不完全统计,目前,全国二千多个区县级行政单位约有近半的区县建立了当地的“土地流转服务中心”,进展势头有如雨后春笋。有些经济发达地区甚至已经建到了乡镇一级。上海市农委今年7月底召开了“稳定和完善农村土地承包关系工作推进会”,按照“今年开展试点,明年全面推进,后年完成扫尾”的总体要求,决定在去年4个乡镇开展试点的基础上,今年再增加10个试点乡镇。南京市农村土地流转信息平台也在7月底开通,据称该平台开通后,该市市、区县、街镇3级农村土地流转服务网络就健全了。
各地土地流转服务中心建立起来以后,起到了很好的信息收集作用。比如,浙江省嘉善县今年6月30日成立了农村土地流转服务中心以来,已有40多家经营主体办理了流入登记,土地流入需求量达4000多亩,农户个人和村集体发布了100条土地流出信息,涉及土地4400多亩。
据业内专家分析认为,目前,不少区县在农村土地流转管理上已经基本上实现了信息化初级管理。这种现象带来的结果是,当代表着土地流转信息化管理基础的各地土地流转服务平台建立起来以后,包括对土地登记、承包合同、流转管理、纠纷调解与仲裁、权证管理等的信息化管理延伸应用被必然地提上了议事日程。
与这一现象几乎共生的另一个结果是,面对这个逐渐成熟的上亿级土地流转信息化管理系统的软件市场,信息化服务提供商之间的竞争已经呈暗流涌动之势。参与这场竞争的,有多年专业从事农村信息化建设的厂商,更有通用管理软件的厂商。当然,正因为有了信息化服务厂商之间的竞争,才推动着农村土地流转信息化建设的发展。业内专家称现在的土地流转管理系统已经前进了一大步,这不能不说是得益于服务厂商之间的良性竞争。
目前,比较典型的土地流转IT治理系统是纯B/S架构的产品。各应用单位能通过网络实现各种土地流转业务的办理,也就是说,支持各种土地流转业务的在线办理以及审批操作。该系统包含的功能除了土地登记、承包合同、流转管理、纠纷调解与仲裁、权证管理外,还提供多种样式统计分析报表,自动对各应用单位的土地流转数据进行归集汇总,保证上级主管部门第一时间掌握最新数据。最值得关注的是,现在的系统支持可视化管理,支持GIS,能以地图形式生动形象地展示辖区土地资源状况以及流转情况。此外,为了进一步保证农民增收,促进土地的规模化经营,还支持LED电子显示屏以及与网站上的信息发布功能,扩大流转土地信息的接收面。
“新绛”经验
山西省运城市新绛县是全国蔬菜标准化生产示范县,目前全县已形成了粮、菜、畜、果、药五大主导产业。据新绛县资料介绍,至今该县发展规模农业的农户有近5万户,占耕地承包户的62%。这一数据反映了新绛县对土地流转的规模需求。因为,要从事规模农业经济,基础前提是需要大量的土地。
而以前新绛县土地流转的方式是不能适应这种需求的,它存在着很多弊病。
与全国其它地区差不多,以前新绛县也是以自发小规模流转为主要形式,具体讲主要有三种:一是代耕代种;二是互换土地;三是企业租地。前两种由于均是口头协议进行,没有权利义务的法律约束,容易形成多重流转、农田荒芜、各种纠纷等矛盾冲突。后一种由于是企业老板与一家一户单独签合同,加之农户处于弱势一方,这使农户利益无法保障;并且常出现一旦老板经营不好,拍屁股走人,农户的地很难再拿回来,造成更大的纠纷。这样的民间自发流转形式存在一个非常大的缺陷:企业想租地,不知哪儿有地可租;农民想出租地,也不知租给谁。一句话,供需之间没有搭建起桥梁。显然,如果遇到规模用地,没有乡镇或街道政府的指导作“桥梁”,是很难进行下去的;甚至,有时有了这样的“桥梁”,进行得也很艰难:当有人需要用地找到区里时,区里只有问镇里哪有地,而镇也只有去问村……
同样,这样的民间自发流转,由于没有实施规范化管理,缺乏有效监督,农户的收益得不到很好提升,耕地利用率也得不到最大化。
而从政府的管理职能角度讲,面对这样的状况,管理难度非常大:一是效率非常低,二是精确度非常差。如果区里需要收集一年的土地流转情况,首先得下发文件到镇,镇再转发到村,村里由于是手工统计、汇总,周期长不说,准确性也很差。此外,土地承包、流转的档案管理,以前是纸质管理,一般要求30年存档,这期间,经手人因换届更替已经进行了近十次,显而易见,如此交接非常容易出现差错等问题。
党的十七届三中全会以后,新绛县的土地流转管理发生了很大变化。2009年4月23日,新绛县宣布横桥乡农村土地流转服务中心正式开展工作。该县资料表明,迄今为止,新绛县县级的和10个乡镇的土地流转服务中心也已开展工作。这被当地视为该县农村土地流转秩序规范化阳光化的分水岭。
走进横桥乡土地流转服务中心,笔者看到,该中心配备了现代化办公设施,设有办公大厅、档案室、调解厅等,不仅可为农民提供土地流转交易服务、帮助农民调解土地经营权纠纷,还提供农村财务管理、农村合同管理、惠农政策咨询等服务。据统计,今年初以来,横桥乡流转土地已超过5000亩,使5万亩小拱棚叶菜生产基地初具雏形。该乡负责人讲,土地流转的规范和提速,加快了乡农村劳动力转移和农业产业化发展的步伐,增加了农民收入。
今天的新绛,建立了县、乡、村三级土地流转服务平台:县级建立土地流转交易大厅,乡级建立土地流转服务大厅,村级建立土地流转服务站。服务大厅配置了电脑、打印机、复印机、电子显示屏、电子触摸屏等硬件设备,初步形成了县、乡、村三级土地承包经营权服务网络。每一终端基本联网上线了“农村土地承包与流转管理系统”。这一系统具有的功能模块有:流转信息登记、流转合同管理、承包合同管理、仲裁信息管理、汇总分析、图表分析、信息发布等(见图1)。
这一系统在新绛县农经信息网上留有入口(见图2)。
新绛县上了这一套管理系统以后,土地承包、流转、仲裁等管理变得高效、简单且精确。比如:农户要出租地,只需到村登记就可,村通过网络将信息上传至乡镇,乡镇再上传至县,县交易大厅审核这些信息后,挂牌进入交易市场。如此一来,哪个镇哪个村有多少土地可供流转一目了然;如果有大户需要用地,到交易大厅上网一查,各地的可供流转的土地情况清清楚楚,看好以后直接到村服务站去谈就是了;网上还提供仲裁的各种标准文书,农户上网就可以申请仲裁,而不像原来那样要跑到县里面去才能申请;关于权证管理,现在是区一级代表政府颁发,农户要办证,只需向村里提出申请,村里通过管理系统的网上申办平台,代农户将申请提交到镇里,由镇服务中心在网上申请,区一级审核后直接办理,整个办证流程缩短了2/3;系统对土地承包和流转的档案实行数字化管理,一次录入永久性保存,不受环境、人事变动影响,更具安全性。。
就是这样,在政府的积极引导以及IT治理系统的强力支撑下,新绛县的土地流转工作进行得红红火火。据统计,该县参与流转的土地面积达33.8258万亩,占承包地面积的48%。目前,全县拥有国家和省市级龙头企业8个,实现了土地流转供求双方互惠双赢,转出土地的效益比以前提高了15—20倍。
目前,通过土地流转,新绛全县年产蔬菜10亿公斤,总产值10亿元,仅此一项,农民人均年增收1700元,全县农民年人均收入超过3900元。县信用社12.7亿元的存款中,有10.4亿元来自农民。
据新绛县政协调研组资料介绍,该县土地流传可归纳为项目牵动型、集体引导型、合作社引领型、经营大户带动型、产地市场带动型、龙头企业带动型等六大形式。那么,新绛县农村土地流转形式已经呈现出多样化,按照“依法、自愿、有偿”的原则,土地流转在政府引导下,由原来的自发口头协商过渡为组织化、程序化、阳光化的流转,流转的主体也由农户之间的流转向种植大户、农村专业合作社、龙头企业等多元化参与的方向发展,农村土地流转秩序正在向规范化转变。
问题与趋势
面对一个初期市场,当下的土地流转及其IT治理必然会存在这样那样的问题。
在重庆市北碚区农村经营管理站,该站负责人(一位从事农经工作多年农经专家)对笔者说,“目前的土地承包与流转管理系统都还不尽完善。有的只有信息发布,有的只有承包,有的只有承包和流转,而权证管理几乎没有。即便是比较完善的,也只是各个分割的功能。”
他认为,“一个完善的土地管理系统应该包括承包管理、流转管理、权证管理、纠纷调解与仲裁,并且各个功能是相互联系的,不能孤立应用。承包是基础,权证是确定承包的权利,在承包基础上会产生流转,承包和流转过程中会产生纠纷。信息系统应该将这些环节合为一体,才能形成完整的土地交易市场。”
北碚区现在就在试用这样一套系统,被认为是全国唯一的较完善的系统,也应该是未来的发展趋势(见图3)。
目前,北碚区遇到的一个最大问题,就是村级人员的培训(相信也是其他地区的问题),因为这一级人员文化水平普遍低,而又是终端基础数据的操作人员,他们关乎着系统运行的成败。
当笔者到北碚农委去参观时,发现他们并没有像其他地区那样建有服务大厅,也没有LED。对此,当地负责人这样解释:“土地是一个特殊的物品,不能移动,也就是交易时还得到实地去看,因此,考虑到经济正处不景气时期,我认为很多区县建了服务大厅并安装了LED是没有必要的,将信息放到网上就可以了。我们初步考虑不会建。”
交谈中,他们还提出了现在的信息系统还缺少一个重要的功能,即“社会中介管理”的问题。他们认为, “现在的政府在扮演着一个政府中介的角色,这是不妥当的,因为政府同时还充当着裁判的角色,这将影响公信度。目前,政府也正在探索由政府中介逐步向社会中介过渡。但现在的问题是社会中介认为利益不大,因此没有积极性。如果一个市场中介不活跃,那么这个市场将无法活跃起来。因此,积极发展社会中介是将来的另一个趋势。”
关于发展趋势问题,业内一资深人士也发表了看法,他认为接下来权证管理将是重点。“前两年的土地流转工作重点主要是将辖区内的土地流转信息收集起来,为集中规范管理作准备,属于一种基础性的工作。在各地基础工作基本完成以后,现阶段重点放在解决土地流转工作中存在比较明显的薄弱环节,比如权证管理就成为了目前土地流转的重点攻坚目标。”
早在2003年11月,农业部就颁布了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》。但当时各方面条件也都不成熟,因此该《管理办法》出来以后,各地并没有严格执行,那些在土地承包权证上存在的问题依然如故。经有关部门调查,发现目前存在的问题有:越权颁证;颁发程序简化,审核审批监督机制不到位;四荒地承包等从事种植业生产的尚未办理承包经营权证;缺乏一套土地经营权证变更、换发、补发、注销等管理制度;由于合同签订的审查力度不够,加之部分村镇干部的法律意识淡薄,签发土地经营权证的随意性较大。
正因为土地流转存在这些问题,所以近年来一直有合同纠纷和上访案件出现,甚至出现民告政府情况,造成了不好的社会影响。去年年底以来,政府明显在这方面加以了重视,严格规范土地权证的审批、换发、补发、注销流程管理。
信息化就是为管理服务的,这在土地流转IT治理中表现得很充分。土地流转信息化在配合完成基础性工作,并触发规模性应用以后,软件服务商也密切关注政府在这一领域的工作动态。比如,目前就出现了“农村土地承包经营权证管理系统”,相信这很快又将成为土地流转市场一个新的应用趋势。
(作者单位:重庆金算盘软件有限公司)
一个显著的变化是,随着2008年底农业部《关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作通知》的发出,加强对土地流转的管理被提到了前所未有的高度。在这一背景下,以前或多或少的暗中操作都将逐步阳光透明化,散乱的无政府状态也将逐步规范有序化。实践表明,在这一变化过程中,IT治理手段必将扮演重要角色。
毫无疑问,随着土地流转工作规范管理的越来越被重视,信息化领域又一个新兴的规模应用开始浮出水面。与此同时,对土地流转如何进行IT治理这一新的课题突显在了各地农经负责人及IT服务厂商的面前。
阳光治理的IT轨迹
农村土地承包流转管理的规范化阳光化过程,从某种角度上说,也是一个土地承包流转IT治理的过程。
早在2005年3月,《农村土地承包经营权流转管理办法》出台,政府发出了要对土地流转加强管理的信号,这让消息灵通的部分专业软件厂商兴奋不已(主要是专门从事农村信息化的软件厂商)。他们随即作出反应,通过认真研究该《管理办法》,定向研制出“农村土地承包与流转规范管理软件系统”。
当时的土地流转管理系统属于基本的IT应用。该系统将土地登记、承包合同、流转管理、纠纷调解与仲裁、权证管理等流程由原来的纯手工变为电脑管理,或者说将原来的土地流转资料通过电脑进行信息储存和处理,提高了管理的准确率和效率。当然,各地的应用也不一样,有的主要是管理承包;有的管承包加上流转;有的单独管权证;而这些当中,纠纷调解与仲裁则几乎没有涉及,主要还是由法制部门来管。
毋庸置疑,这是一个需要培育的市场,因此,在应用系统的推广过程中政府的推力必不可少。2006年10月,农业部农村经济体制与经营管理司(简称农业部经管司)向全国各地农经部门发出了《关于推广应用农村土地承包与流转规范管理软件全面加强规范管理工作的通知》,指出推广和运用好“农村土地承包与流转规范管理软件系统”是运用现代数字信息技术实现农村土地承包和流转规范管理的重要手段和举措,也是当前实施农村土地承包和流转规范管理的重要任务。并强调,做好这项工作,对于全面建立健全规范和农村土地承包和流转管理工作机制和工作流程,切实把维护农民土地承包权益工作落到实处,全面提高管理工作水平,具有重大意义。
这一通知的发出,引发全国形成了土地流转信息化管理浪潮的第一波。在2007、2008两年,青海、云南、吉林、黑龙江等省、自治区相继组织农经部门培训并实施了“农村土地承包与流转规范管理软件系统”。客观地讲,农业部经管司的这一通知对加强土地流转的信息化管理确实起到了积极的推动作用。
一个典型的例子。云南的保山市昌宁县响应农业部《通知》的号召,克服经费困难,筹措15万元资金,使13个乡镇配齐了电脑,为土地流转的信息化管理筹备了基础设施。
当然,要在全国范围内贯彻落实这样的一件大事需要时间,各地也需要一个慢慢消化的过程,加之信息管理系统自身成熟同样需要一个过程,因此在这过去的两年里,土地流转管理信息化上还没能形成规模效应。
拐点出现在2008年底。当党的十七届三中全会将推进农村改革发展作为中心议题,并作出“允许农村土地自由流转”的重大决定时,各地政府农经部门对这一项工作的重视程度空前高涨。
今年春节刚过,重庆市北碚区农村经营管理站找到了国内一家提供“土地流转管理软件系统”的公司,并电话咨询了相关情况,后双方经过多次接触商讨,很快达成了合作建设该地区土地流转管理信息化项目的协议。
其实,像北碚区这样行为的远非仅此一家,在河北省、四川省等全国各地,越来越多的区县都采取了相同的行动。
这是一个明显的信号,说明各地农经部门在土地流转的信息化管理上已经从被动转变为了主动。随着这一变化的到来,预示着一个规模应用的势头开始显现。
据不完全统计,目前,全国二千多个区县级行政单位约有近半的区县建立了当地的“土地流转服务中心”,进展势头有如雨后春笋。有些经济发达地区甚至已经建到了乡镇一级。上海市农委今年7月底召开了“稳定和完善农村土地承包关系工作推进会”,按照“今年开展试点,明年全面推进,后年完成扫尾”的总体要求,决定在去年4个乡镇开展试点的基础上,今年再增加10个试点乡镇。南京市农村土地流转信息平台也在7月底开通,据称该平台开通后,该市市、区县、街镇3级农村土地流转服务网络就健全了。
各地土地流转服务中心建立起来以后,起到了很好的信息收集作用。比如,浙江省嘉善县今年6月30日成立了农村土地流转服务中心以来,已有40多家经营主体办理了流入登记,土地流入需求量达4000多亩,农户个人和村集体发布了100条土地流出信息,涉及土地4400多亩。
据业内专家分析认为,目前,不少区县在农村土地流转管理上已经基本上实现了信息化初级管理。这种现象带来的结果是,当代表着土地流转信息化管理基础的各地土地流转服务平台建立起来以后,包括对土地登记、承包合同、流转管理、纠纷调解与仲裁、权证管理等的信息化管理延伸应用被必然地提上了议事日程。
与这一现象几乎共生的另一个结果是,面对这个逐渐成熟的上亿级土地流转信息化管理系统的软件市场,信息化服务提供商之间的竞争已经呈暗流涌动之势。参与这场竞争的,有多年专业从事农村信息化建设的厂商,更有通用管理软件的厂商。当然,正因为有了信息化服务厂商之间的竞争,才推动着农村土地流转信息化建设的发展。业内专家称现在的土地流转管理系统已经前进了一大步,这不能不说是得益于服务厂商之间的良性竞争。
目前,比较典型的土地流转IT治理系统是纯B/S架构的产品。各应用单位能通过网络实现各种土地流转业务的办理,也就是说,支持各种土地流转业务的在线办理以及审批操作。该系统包含的功能除了土地登记、承包合同、流转管理、纠纷调解与仲裁、权证管理外,还提供多种样式统计分析报表,自动对各应用单位的土地流转数据进行归集汇总,保证上级主管部门第一时间掌握最新数据。最值得关注的是,现在的系统支持可视化管理,支持GIS,能以地图形式生动形象地展示辖区土地资源状况以及流转情况。此外,为了进一步保证农民增收,促进土地的规模化经营,还支持LED电子显示屏以及与网站上的信息发布功能,扩大流转土地信息的接收面。
“新绛”经验
山西省运城市新绛县是全国蔬菜标准化生产示范县,目前全县已形成了粮、菜、畜、果、药五大主导产业。据新绛县资料介绍,至今该县发展规模农业的农户有近5万户,占耕地承包户的62%。这一数据反映了新绛县对土地流转的规模需求。因为,要从事规模农业经济,基础前提是需要大量的土地。
而以前新绛县土地流转的方式是不能适应这种需求的,它存在着很多弊病。
与全国其它地区差不多,以前新绛县也是以自发小规模流转为主要形式,具体讲主要有三种:一是代耕代种;二是互换土地;三是企业租地。前两种由于均是口头协议进行,没有权利义务的法律约束,容易形成多重流转、农田荒芜、各种纠纷等矛盾冲突。后一种由于是企业老板与一家一户单独签合同,加之农户处于弱势一方,这使农户利益无法保障;并且常出现一旦老板经营不好,拍屁股走人,农户的地很难再拿回来,造成更大的纠纷。这样的民间自发流转形式存在一个非常大的缺陷:企业想租地,不知哪儿有地可租;农民想出租地,也不知租给谁。一句话,供需之间没有搭建起桥梁。显然,如果遇到规模用地,没有乡镇或街道政府的指导作“桥梁”,是很难进行下去的;甚至,有时有了这样的“桥梁”,进行得也很艰难:当有人需要用地找到区里时,区里只有问镇里哪有地,而镇也只有去问村……
同样,这样的民间自发流转,由于没有实施规范化管理,缺乏有效监督,农户的收益得不到很好提升,耕地利用率也得不到最大化。
而从政府的管理职能角度讲,面对这样的状况,管理难度非常大:一是效率非常低,二是精确度非常差。如果区里需要收集一年的土地流转情况,首先得下发文件到镇,镇再转发到村,村里由于是手工统计、汇总,周期长不说,准确性也很差。此外,土地承包、流转的档案管理,以前是纸质管理,一般要求30年存档,这期间,经手人因换届更替已经进行了近十次,显而易见,如此交接非常容易出现差错等问题。
党的十七届三中全会以后,新绛县的土地流转管理发生了很大变化。2009年4月23日,新绛县宣布横桥乡农村土地流转服务中心正式开展工作。该县资料表明,迄今为止,新绛县县级的和10个乡镇的土地流转服务中心也已开展工作。这被当地视为该县农村土地流转秩序规范化阳光化的分水岭。
走进横桥乡土地流转服务中心,笔者看到,该中心配备了现代化办公设施,设有办公大厅、档案室、调解厅等,不仅可为农民提供土地流转交易服务、帮助农民调解土地经营权纠纷,还提供农村财务管理、农村合同管理、惠农政策咨询等服务。据统计,今年初以来,横桥乡流转土地已超过5000亩,使5万亩小拱棚叶菜生产基地初具雏形。该乡负责人讲,土地流转的规范和提速,加快了乡农村劳动力转移和农业产业化发展的步伐,增加了农民收入。
今天的新绛,建立了县、乡、村三级土地流转服务平台:县级建立土地流转交易大厅,乡级建立土地流转服务大厅,村级建立土地流转服务站。服务大厅配置了电脑、打印机、复印机、电子显示屏、电子触摸屏等硬件设备,初步形成了县、乡、村三级土地承包经营权服务网络。每一终端基本联网上线了“农村土地承包与流转管理系统”。这一系统具有的功能模块有:流转信息登记、流转合同管理、承包合同管理、仲裁信息管理、汇总分析、图表分析、信息发布等(见图1)。
这一系统在新绛县农经信息网上留有入口(见图2)。
新绛县上了这一套管理系统以后,土地承包、流转、仲裁等管理变得高效、简单且精确。比如:农户要出租地,只需到村登记就可,村通过网络将信息上传至乡镇,乡镇再上传至县,县交易大厅审核这些信息后,挂牌进入交易市场。如此一来,哪个镇哪个村有多少土地可供流转一目了然;如果有大户需要用地,到交易大厅上网一查,各地的可供流转的土地情况清清楚楚,看好以后直接到村服务站去谈就是了;网上还提供仲裁的各种标准文书,农户上网就可以申请仲裁,而不像原来那样要跑到县里面去才能申请;关于权证管理,现在是区一级代表政府颁发,农户要办证,只需向村里提出申请,村里通过管理系统的网上申办平台,代农户将申请提交到镇里,由镇服务中心在网上申请,区一级审核后直接办理,整个办证流程缩短了2/3;系统对土地承包和流转的档案实行数字化管理,一次录入永久性保存,不受环境、人事变动影响,更具安全性。。
就是这样,在政府的积极引导以及IT治理系统的强力支撑下,新绛县的土地流转工作进行得红红火火。据统计,该县参与流转的土地面积达33.8258万亩,占承包地面积的48%。目前,全县拥有国家和省市级龙头企业8个,实现了土地流转供求双方互惠双赢,转出土地的效益比以前提高了15—20倍。
目前,通过土地流转,新绛全县年产蔬菜10亿公斤,总产值10亿元,仅此一项,农民人均年增收1700元,全县农民年人均收入超过3900元。县信用社12.7亿元的存款中,有10.4亿元来自农民。
据新绛县政协调研组资料介绍,该县土地流传可归纳为项目牵动型、集体引导型、合作社引领型、经营大户带动型、产地市场带动型、龙头企业带动型等六大形式。那么,新绛县农村土地流转形式已经呈现出多样化,按照“依法、自愿、有偿”的原则,土地流转在政府引导下,由原来的自发口头协商过渡为组织化、程序化、阳光化的流转,流转的主体也由农户之间的流转向种植大户、农村专业合作社、龙头企业等多元化参与的方向发展,农村土地流转秩序正在向规范化转变。
问题与趋势
面对一个初期市场,当下的土地流转及其IT治理必然会存在这样那样的问题。
在重庆市北碚区农村经营管理站,该站负责人(一位从事农经工作多年农经专家)对笔者说,“目前的土地承包与流转管理系统都还不尽完善。有的只有信息发布,有的只有承包,有的只有承包和流转,而权证管理几乎没有。即便是比较完善的,也只是各个分割的功能。”
他认为,“一个完善的土地管理系统应该包括承包管理、流转管理、权证管理、纠纷调解与仲裁,并且各个功能是相互联系的,不能孤立应用。承包是基础,权证是确定承包的权利,在承包基础上会产生流转,承包和流转过程中会产生纠纷。信息系统应该将这些环节合为一体,才能形成完整的土地交易市场。”
北碚区现在就在试用这样一套系统,被认为是全国唯一的较完善的系统,也应该是未来的发展趋势(见图3)。
目前,北碚区遇到的一个最大问题,就是村级人员的培训(相信也是其他地区的问题),因为这一级人员文化水平普遍低,而又是终端基础数据的操作人员,他们关乎着系统运行的成败。
当笔者到北碚农委去参观时,发现他们并没有像其他地区那样建有服务大厅,也没有LED。对此,当地负责人这样解释:“土地是一个特殊的物品,不能移动,也就是交易时还得到实地去看,因此,考虑到经济正处不景气时期,我认为很多区县建了服务大厅并安装了LED是没有必要的,将信息放到网上就可以了。我们初步考虑不会建。”
交谈中,他们还提出了现在的信息系统还缺少一个重要的功能,即“社会中介管理”的问题。他们认为, “现在的政府在扮演着一个政府中介的角色,这是不妥当的,因为政府同时还充当着裁判的角色,这将影响公信度。目前,政府也正在探索由政府中介逐步向社会中介过渡。但现在的问题是社会中介认为利益不大,因此没有积极性。如果一个市场中介不活跃,那么这个市场将无法活跃起来。因此,积极发展社会中介是将来的另一个趋势。”
关于发展趋势问题,业内一资深人士也发表了看法,他认为接下来权证管理将是重点。“前两年的土地流转工作重点主要是将辖区内的土地流转信息收集起来,为集中规范管理作准备,属于一种基础性的工作。在各地基础工作基本完成以后,现阶段重点放在解决土地流转工作中存在比较明显的薄弱环节,比如权证管理就成为了目前土地流转的重点攻坚目标。”
早在2003年11月,农业部就颁布了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》。但当时各方面条件也都不成熟,因此该《管理办法》出来以后,各地并没有严格执行,那些在土地承包权证上存在的问题依然如故。经有关部门调查,发现目前存在的问题有:越权颁证;颁发程序简化,审核审批监督机制不到位;四荒地承包等从事种植业生产的尚未办理承包经营权证;缺乏一套土地经营权证变更、换发、补发、注销等管理制度;由于合同签订的审查力度不够,加之部分村镇干部的法律意识淡薄,签发土地经营权证的随意性较大。
正因为土地流转存在这些问题,所以近年来一直有合同纠纷和上访案件出现,甚至出现民告政府情况,造成了不好的社会影响。去年年底以来,政府明显在这方面加以了重视,严格规范土地权证的审批、换发、补发、注销流程管理。
信息化就是为管理服务的,这在土地流转IT治理中表现得很充分。土地流转信息化在配合完成基础性工作,并触发规模性应用以后,软件服务商也密切关注政府在这一领域的工作动态。比如,目前就出现了“农村土地承包经营权证管理系统”,相信这很快又将成为土地流转市场一个新的应用趋势。
(作者单位:重庆金算盘软件有限公司)