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摘 要：近年来，中央财政将水利作为公共财政投入的重点领域，加大了投入力度，水利事业发展进入了快车道，数以万计的水利工程建设项目得以开工建设。如何在这种形势下把水利建设投资管好用好，确保工程安全和资金安全，是摆着我们面前十分重要的任务和义不容辞的责任。加强基本建设项目财务管理，尤其显得更为重要。
关键词：水利基建；财务管理；措施
2008年，面对地震灾害和国际金融危机造成的特殊困难和严峻挑战，推出了总额达4万亿的投资计划，其中水利投入也大幅增加。2011年《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》出台和中央水利工作会议召开后，中央财政将水利作为公共财政投入的优先保障领域和重点支持对象，水利事业发展进入了快车道，数以万计的水利工程建设项目得以开工建设。因此，加强水利基本建设财务管理，把水利建设投入资金管好用好，确保资金安全，尤其显得更为重要。
一、财务管理在水利基本建设项目投资管理中的作用
2011年中央一号文件和中央水利工作会议明确了一系列支持水利的重大政策举措，中央各有关部门以及金融机构将水利作为优先保障领域和重点支持对象，从财政、金融、税收、土地、价格等方面加大支持力度，水利投资大幅度增加。同时，自2003年以来部门预算、国库集中支付、政府采购等国家财政体制改革不断深入，部门预算编制和预算执行、财政资金的支付和管理、政府采购管理、预算项目储备、实施、验收和绩效考评等诸多环节的管理方式和管理规则发生较大变化，因此加强基本建设财务管理既是新时期水利改革发展的重要保障，也是适应国家财政体制改革的必然要求，更是发挥财务管理在基本建设项目管理中的监督作用，为科学决策提供财务技术支撑。
二、目前水利基本建设财务管理中存在的主要问题
（一）管理制度滞后，不适应项目管理的需要。
从宏观方面看，由于行政事业单位分类改革以及近年来财政体制改革影响，财政部2012年先后修订了《事业单位财务规则》、《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》。原有的《基本建设财务管理规定》不适应当前经济发展的需要，为了与上述新事业单位规定有效对接，2013年4月财政部制定了《基本建设财务规则》（征求意见稿）。
从微观方面看，有些财务制度明显落后于基本建设发展的要求，部分单位没有一套结合本单位管理实际的基本建设财务管理制度规定，未能对基本建设资金的价款结算管理、结转结余资金管理、资产交付使用、政府采购管理、竣工决算编报及审批等出现的问题进行规范。
（二）项目资金管理不到位，会计核算体系不健全。
部分单位不重视建设项目资金管理，未能做到专账核算、专款专用，甚至改变项目资金使用用途。部分建设项目配套资金不落实，资金到位率低。有的单位存在着任意扩大投资规模、提高建设标准、更改既定设计的情况，人为地出现大量计划外工程项目，致使投资规模超计划，预算超概算、决算超预算。工程价款结算不合规，随意预付工程款，预留质量保证金随意性很大。
会计核算不规范，有的单位未按规定建立基本建设账簿，将基本建设经费与行政事业经费放在一起核算，或者将基本建设经费记成是“流水账”，只是在行政事业单位账簿中统一核算，尤其是委托县财政核算中心统一核算而建设单位未按规定建立辅助账，很难分清项目的资金来源状况，更谈不上项目的成本核算和管理，或者是会计核算只基于表面数据的审查。
（三）未编制竣工财务决算，竣工验收不及时。
建设项目竣工后，建设单位不重视竣工财务决算的编制工作，项目已经完成几年，仍不编制竣工财务决算。不编制竣工财务决算主要是地方配套资金没有全部到位、部分尾工没有实施、工程价款不结算、预备费动用和设计变更不报批、结余资金想用就用等原因。因竣工财务决算未按规定编制，导致无法办理竣工验收手续，资产不移交，更严重的是结余资金不处理，建设单位在项目实际完成之后仍然将发生的费用在基建项目中列支，虚列了该项目的基本建设支出，也影响了基本建设资金投资效益。
（四）财务职能有限，监督管理工作难以到位。
部分基本建设项目财务所能发挥的作用仅仅是核算功能，财务的监督和控制功能仅局限于常规性审核，至于项目前期阶段、项目实施过程，财务人员均不能有效参与，缺乏事前、事中、事后相结合的财务监督。一是建设项目前期工作一般由计划部门委托具有相应资质的专业设计研究部门进行实施，财务人员很少参与，发挥财务监督职能作用更无从谈起。二是项目实施阶段财务人员很少参与合同的审签和招标文件的制定和审查过程，项目的评标更少参与。三是财务部门未能深入项目实施现场，根据工程结算数据和财务数据审查合同执行与实际发生是否相符，只是停留在数据表面上的审查。
三、加强基本建设财务管理的措施
（一）完善制度，健全基本建设财务管理机制。
制度建设是强化基本建设财务管理的重要基础和手段。建设单位应当按照《行政事业单位内部控制规范》及有关规定，建立适合本单位岗位分工与授权审批、项目立项决策控制、概预算控控制、资金资产管理、工程价款结算等方面以及包括从项目储备、立项、实施、验收到绩效评价等环节在内的资金运行全过程的财务管理制度。建设单位应同时要结合《水利行业廉政风险防控手册》和内部财务管理工作流程，深入排查本单位资金资产管理存在的风险，针对风险点要提出、细化并落实风险防控措施，明确风险防控的责任部门和责任人，进一步完善相应的内部控制制度，健全基本建设财务管理机制。
（二）加强项目财务管理，完善会计核算体系。
严格项目银行账户管理，做到专户存储、专款专用，从账户源头上避免存在挤占、截留、挪用建设资金等不规范问题；强化项目资金结算管理，认真审核工程价款结算的手续和程序，严格按照合同规定的条款、价款进行结算。工程质量保证金应在工程价款结算时按照合同约定的比例计提，在质量保证期满后，由建设单位根据施工单位出具的合格证明并经有关部门认可后按照合同规定条款支付。 合理设置会计核算科目，按照财政部《国有建设单位会计制度》及其补充规定准确设置会计一级核算科目，根据项目的具体建设内容、初步设计批复和工程招投标文件，相应增设相应二级、三级甚至更多的科目级次，一是能够准确、全面地反映项目建设的实际成本支出，二是便于与概算进行对比分析和有利于项目竣工财务决算，为合理控制概算执行提供数据分析和依据。
（三）加强竣工财务决算管理，及时办理验收。
建立竣工财务决算工作机制和考核机制。在竣工决算编制前，要建立领导负责、财务牵头、相关部门参与的组织机制，制定竣工财务决算编制工作方案。大中型建设项目竣工后3个月内、小型项目竣工后1个月内完成竣工财务决算的编制工作。编制的竣工决算应实行“财务审查”、“决算审计”和“审核审批”三审制度。待竣工决算审批后，根据审批意见及时调整有关账务，办理资产移交手续，进行资产产权登记。对于已具备竣工验收条件的项目，在规定时间内不编制竣工财务决算或不办理竣工验收手续的，视同项目已正式投产，其费用不得从该基建项目投资中支付。同时，将竣工财务决算列入单位年度考核指标体系中予以考核，把竣工财务决算作为项目整体绩效来评估，进一步规范竣工财务决算管理。
（四）强化监督职能，实施基建项目全程管理。
充分发挥纪检、监察、财务、审计等多方面的监督管理作用。将财务监督方式从“纠错”型向着“预防”型转变，财务监督内容从“事中和事后监督”向着“基本建设项目运行的全过程监督”转变，最终实现项目资金合规、安全和效益多重目标。一是强化事前参与，财务部门要积极参与项目可行性研究、初步设计、项目申报计划等立项源头管理，从源头上防范资金资产管理存在的风险；二是严格监控项目实施，加强政府采购管理和国库集中支付管理，严格执行合同合同条款，资金支付要审查工程进度，结合配套资金落实，确保资金使用效益。委托社会评审中介机构审查工程造价和结算，作为办理工程拨付和结算依据；三是要开展项目绩效管理，严把跟踪问效关。项目立项阶段要准确设定的绩效目标，制定合理的评价指标、评价标准，运用科学评价方法，对项目支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价；四是要强化审计监督，做好竣工决算清理工作。充分利用政府投资项目审计中心及社会评审中介机构的作用，以建设项目为核心，围绕建设项目将审计和竣工决算管理贯穿于建设项目的全过程。在竣工财务决算前认真做好项目档案资料整理、财务处理、债权债务和资产的清理等清理工作。
关键词：水利基建；财务管理；措施
2008年，面对地震灾害和国际金融危机造成的特殊困难和严峻挑战，推出了总额达4万亿的投资计划，其中水利投入也大幅增加。2011年《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》出台和中央水利工作会议召开后，中央财政将水利作为公共财政投入的优先保障领域和重点支持对象，水利事业发展进入了快车道，数以万计的水利工程建设项目得以开工建设。因此，加强水利基本建设财务管理，把水利建设投入资金管好用好，确保资金安全，尤其显得更为重要。
一、财务管理在水利基本建设项目投资管理中的作用
2011年中央一号文件和中央水利工作会议明确了一系列支持水利的重大政策举措，中央各有关部门以及金融机构将水利作为优先保障领域和重点支持对象，从财政、金融、税收、土地、价格等方面加大支持力度，水利投资大幅度增加。同时，自2003年以来部门预算、国库集中支付、政府采购等国家财政体制改革不断深入，部门预算编制和预算执行、财政资金的支付和管理、政府采购管理、预算项目储备、实施、验收和绩效考评等诸多环节的管理方式和管理规则发生较大变化，因此加强基本建设财务管理既是新时期水利改革发展的重要保障，也是适应国家财政体制改革的必然要求，更是发挥财务管理在基本建设项目管理中的监督作用，为科学决策提供财务技术支撑。
二、目前水利基本建设财务管理中存在的主要问题
（一）管理制度滞后，不适应项目管理的需要。
从宏观方面看，由于行政事业单位分类改革以及近年来财政体制改革影响，财政部2012年先后修订了《事业单位财务规则》、《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》。原有的《基本建设财务管理规定》不适应当前经济发展的需要，为了与上述新事业单位规定有效对接，2013年4月财政部制定了《基本建设财务规则》（征求意见稿）。
从微观方面看，有些财务制度明显落后于基本建设发展的要求，部分单位没有一套结合本单位管理实际的基本建设财务管理制度规定，未能对基本建设资金的价款结算管理、结转结余资金管理、资产交付使用、政府采购管理、竣工决算编报及审批等出现的问题进行规范。
（二）项目资金管理不到位，会计核算体系不健全。
部分单位不重视建设项目资金管理，未能做到专账核算、专款专用，甚至改变项目资金使用用途。部分建设项目配套资金不落实，资金到位率低。有的单位存在着任意扩大投资规模、提高建设标准、更改既定设计的情况，人为地出现大量计划外工程项目，致使投资规模超计划，预算超概算、决算超预算。工程价款结算不合规，随意预付工程款，预留质量保证金随意性很大。
会计核算不规范，有的单位未按规定建立基本建设账簿，将基本建设经费与行政事业经费放在一起核算，或者将基本建设经费记成是“流水账”，只是在行政事业单位账簿中统一核算，尤其是委托县财政核算中心统一核算而建设单位未按规定建立辅助账，很难分清项目的资金来源状况，更谈不上项目的成本核算和管理，或者是会计核算只基于表面数据的审查。
（三）未编制竣工财务决算，竣工验收不及时。
建设项目竣工后，建设单位不重视竣工财务决算的编制工作，项目已经完成几年，仍不编制竣工财务决算。不编制竣工财务决算主要是地方配套资金没有全部到位、部分尾工没有实施、工程价款不结算、预备费动用和设计变更不报批、结余资金想用就用等原因。因竣工财务决算未按规定编制，导致无法办理竣工验收手续，资产不移交，更严重的是结余资金不处理，建设单位在项目实际完成之后仍然将发生的费用在基建项目中列支，虚列了该项目的基本建设支出，也影响了基本建设资金投资效益。
（四）财务职能有限，监督管理工作难以到位。
部分基本建设项目财务所能发挥的作用仅仅是核算功能，财务的监督和控制功能仅局限于常规性审核，至于项目前期阶段、项目实施过程，财务人员均不能有效参与，缺乏事前、事中、事后相结合的财务监督。一是建设项目前期工作一般由计划部门委托具有相应资质的专业设计研究部门进行实施，财务人员很少参与，发挥财务监督职能作用更无从谈起。二是项目实施阶段财务人员很少参与合同的审签和招标文件的制定和审查过程，项目的评标更少参与。三是财务部门未能深入项目实施现场，根据工程结算数据和财务数据审查合同执行与实际发生是否相符，只是停留在数据表面上的审查。
三、加强基本建设财务管理的措施
（一）完善制度，健全基本建设财务管理机制。
制度建设是强化基本建设财务管理的重要基础和手段。建设单位应当按照《行政事业单位内部控制规范》及有关规定，建立适合本单位岗位分工与授权审批、项目立项决策控制、概预算控控制、资金资产管理、工程价款结算等方面以及包括从项目储备、立项、实施、验收到绩效评价等环节在内的资金运行全过程的财务管理制度。建设单位应同时要结合《水利行业廉政风险防控手册》和内部财务管理工作流程，深入排查本单位资金资产管理存在的风险，针对风险点要提出、细化并落实风险防控措施，明确风险防控的责任部门和责任人，进一步完善相应的内部控制制度，健全基本建设财务管理机制。
（二）加强项目财务管理，完善会计核算体系。
严格项目银行账户管理，做到专户存储、专款专用，从账户源头上避免存在挤占、截留、挪用建设资金等不规范问题；强化项目资金结算管理，认真审核工程价款结算的手续和程序，严格按照合同规定的条款、价款进行结算。工程质量保证金应在工程价款结算时按照合同约定的比例计提，在质量保证期满后，由建设单位根据施工单位出具的合格证明并经有关部门认可后按照合同规定条款支付。 合理设置会计核算科目，按照财政部《国有建设单位会计制度》及其补充规定准确设置会计一级核算科目，根据项目的具体建设内容、初步设计批复和工程招投标文件，相应增设相应二级、三级甚至更多的科目级次，一是能够准确、全面地反映项目建设的实际成本支出，二是便于与概算进行对比分析和有利于项目竣工财务决算，为合理控制概算执行提供数据分析和依据。
（三）加强竣工财务决算管理，及时办理验收。
建立竣工财务决算工作机制和考核机制。在竣工决算编制前，要建立领导负责、财务牵头、相关部门参与的组织机制，制定竣工财务决算编制工作方案。大中型建设项目竣工后3个月内、小型项目竣工后1个月内完成竣工财务决算的编制工作。编制的竣工决算应实行“财务审查”、“决算审计”和“审核审批”三审制度。待竣工决算审批后，根据审批意见及时调整有关账务，办理资产移交手续，进行资产产权登记。对于已具备竣工验收条件的项目，在规定时间内不编制竣工财务决算或不办理竣工验收手续的，视同项目已正式投产，其费用不得从该基建项目投资中支付。同时，将竣工财务决算列入单位年度考核指标体系中予以考核，把竣工财务决算作为项目整体绩效来评估，进一步规范竣工财务决算管理。
（四）强化监督职能，实施基建项目全程管理。
充分发挥纪检、监察、财务、审计等多方面的监督管理作用。将财务监督方式从“纠错”型向着“预防”型转变，财务监督内容从“事中和事后监督”向着“基本建设项目运行的全过程监督”转变，最终实现项目资金合规、安全和效益多重目标。一是强化事前参与，财务部门要积极参与项目可行性研究、初步设计、项目申报计划等立项源头管理，从源头上防范资金资产管理存在的风险；二是严格监控项目实施，加强政府采购管理和国库集中支付管理，严格执行合同合同条款，资金支付要审查工程进度，结合配套资金落实，确保资金使用效益。委托社会评审中介机构审查工程造价和结算，作为办理工程拨付和结算依据；三是要开展项目绩效管理，严把跟踪问效关。项目立项阶段要准确设定的绩效目标，制定合理的评价指标、评价标准，运用科学评价方法，对项目支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价；四是要强化审计监督，做好竣工决算清理工作。充分利用政府投资项目审计中心及社会评审中介机构的作用，以建设项目为核心，围绕建设项目将审计和竣工决算管理贯穿于建设项目的全过程。在竣工财务决算前认真做好项目档案资料整理、财务处理、债权债务和资产的清理等清理工作。