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【摘要】土地改革是现阶段全面深化改革的重中之重，而农地三权分置改革是我国土地改革的支柱。本文从农地三权分置政策发展历程、面临的困境及风险出发，分析土地改革对农村社会产生的影响，并提出促进政策推行的方法建议。
【关键词】农业政策；三权分置；农村社会
一、农地“三权分置”政策的发展过程
我国的土地制度经历了三个大的阶段，分别是土地改革阶段、人民公社阶段和家庭联产承包责任制阶段。第一个阶段是新中国成立后，经过土地改革，土地由剥削阶级所有转为农民所有，农民拥有了自己的土地，极大地提高了生产积极性，但是在发展中逐渐体现出小农经济的弊端1。1953年至1977年之间是合作化与人民公社阶段，农村土地逐渐由农民土地私有制变为社会主义集体所有制。改革开放之后，我国进入了家庭联产承包责任制阶段。1978年以来，农村土地所有权由集体所有，承包经营权由农民所有，农村土地权能发生了第一次分离。随着经济的进一步发展，我国正在经历农村土地权能的第二次分离。
2013年11月，十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，我国开启了新一轮农村土地权利制度改革，2014年1月，中央一号文件明确指出要稳定农户承包权，放活土地经营权。随后一系列农村改革措施陆续出台，细化了三权分置的改革方向，界定了三权之间的法律关系，为我国农村土地权利改革奠定基础。
二、农地三权分置改革对农村社会产生的积极影响
从以家庭联产承包责任制为核心的“两权分置”到当前的“三权分置”，我国农村土地权利经历了从集体所有权和土地承包经营权两种权利的分置到集体所有权、承包权与经营权三种权利分置的转变。这一转变对农村社会发展的影响主要体现在以下两个方面。
（一）优化资源配置
农地三权分置将经营权释放，有力促进了土地的市场化流转，与土地有着密切联系的生产要素得以优化配置。首先是土地资源的流转更加灵活，在市场的调节作用下，农场、企业等新型的经营主体能够更加便利地获取土地经营权，提高土地的利用率，增加土地产生的效益。其次是劳动力的优化配置，在稳定承包权的基础上，进行经营权的放活，有能力的农民可以承包更多的土地，进行规模化经营、多元化经营，相对农地经营能力弱的农民可以将土地經营权流转出去，减少土地的束缚，避免劳动力的浪费。
（二）城乡一体化建设加快
农地三权分置改革强调在稳定土地承包权的同时放活经营权，农民在进行土地流转时不用再担心自己的土地承包权利丧失，能够按照自己的意愿选择生活方式，不必亲自耕种土地。农村家庭逐渐挣脱了土地的束缚，前往城市不再困难重重。农民收入的增加也有利于缩小城乡差距。一方面，留在农村的农民能够通过土地的自由流转，扩大经营规模，进行现代化农业生产，增加收入，而不愿继续耕作的农民可以选择将土地流转出去以获得可观收益。最后，随着城乡一体化建设进程加快，农村的医疗、养老、住房等公共服务水平逐渐提高，拉近城乡差距，提高农民生活的幸福感。
三、三权分置改革面临的困境
（一）法律跟进不够及时
目前我国进行农地三权分置改革主要通过出台政策来进行，在法律层面上跟进不够及时。目前，我国现行法律规范中尚未出现独立的“经营权”的概念，《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律在概念上仍然沿用了“承包经营权”的概念。在这种情况下，农民的权利缺乏法律上的保障，实现其相关的抵押权等财产性权利面临着种种困难。
（二）制度建设不够完善
政策的推进需要相应的制度建设进行配合，我国与三权分置改革相关的制度建设仍然不够完善。一方面，在原来的两权分置基础上有着相对稳定的土地流转的制度与规则，当权利内容发生变化时，在具体的流转与交易过程中容易出现权属与权责方面的土地纠纷。另一方面，随着社会的发展，农地流转权利的行使需要更加丰富的专业知识，我国尚未建立起完善的社会服务体系，不能充分地为农民行使权利进行合理指导。
四、农村社会可能遇到的风险
（一）农地非农化、非粮化的风险
民以食为天，粮食安全关系到国家发展的稳定性，如果不对经营权流转进行严格的监督与调配，国家极有可能面临大批土地非农化、非粮化的风险，难以维持粮食的稳定供给。一方面，经营权的流转使得新型农业经营主体能够对土地进行集中经营，经营主体的意志对于农地产出起到决定性的影响。出于利益的考虑，农业经营主体往往趋向于选择种植经济作物，减少粮食作物的种植，导致农业种植结构失调。另一方面，个别地方企业还存在侵占农田、开发土地的现象，导致国家面临着农地非农化的风险。
（二）农民权益受损的风险
三权分置改革放开的是经营权的流转，而不是承包权与经营权的双重流转，只有在严格进行了农地确权登记工作后才能够进行。然而农村土地的确权工作难度大，短期内无法完成严密的确权工作，对于争议土地不能做到及时合理的划分，易造成农民的利益受损。另外，原有的农村土地流转价格较低，加之农民获取信息的途经有限，往往不能适应市场对于土地价格的调节作用，在进行土地经营权交易时得不到应有的支付金额。而获得经营权的经营者大部分都是利用土地进行短期的经营，容易对土地进行过度利用，导致土质破坏、环境污染等问题。
五、对策建议
（一）建设交易服务平台
建设统一的农地交易制度和流转市场2，构建交易平台，有助于规范交易流程，最大限度地维护交易双方的利益。分级建设交易服务平台，在规范农地交易行为的同时为交易双方提供基础法律服务，简化交易程序，维护交易秩序。在建设公共服务平台的同时，要为农民进行自主学习提供条件，鼓励农民学习新型农业技术，进行规模化经营，并且加强农民对农业政策改革的认识，引导其学习法律、运用法律，提高自身防止利益受损的能力。
（二）加强监督管理
对农地流转的各个环节进行严格的监管可以尽可能地规避风险。首先，在新型农业主体方面需要进行严格的资格审查，确保经营者具备相应的资格，避免没有经营条件的人员扰乱市场秩序。其次，要对流转出去的土地用途进行监督。保障粮食安全和农业生产能力是土地流转的前提3，必须运用全方位的手段避免农村土地“非农化”、“非粮化”问题的出现，鼓励新型农业经营主体从事粮食生产。最后，要对土地流转的价格进行严格监管，同时根据市场需求进行动态调控，避免农地经营权价格的不合理变动，维护流转秩序。
（三）健全法律法规，完善制度
三权分置改革的稳定推行需要相应的法律法规提供保障，也需要完善的制度进行配合。首先，在《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等与农村土地流转密切相关的法律中对农村土地所有权、承包权、经营权的权能进行明确划分，规定权利主体的权利与义务以及具体的法律关系和责任归属。其次，在制度方面，规范农地流转的程序，确保经营权抵押权能的实现，为新型农业经营主体提供资金支持，推进教育、医疗、社会保障等方面的城乡统筹发展。
农村土地三权分置是实现农地规模化经营，促进农村现代化建设的重要举措。将经营权与承包权进行分离是我国城镇化快速发展的要求，有助于解放劳动力，加快农村经济发展。政策的形成与实施以及之后的优化与改进都需要充分考虑其对社会、对人民产生的影响，农地三权分置改革在推行的过程中应当正视原生乡土社会与现代化改革之间的矛盾，将农民的利益最大化，促进改革稳定进行。
参考文献：
[1]陈金涛，刘文君.农村土地“三权分置”的制度设计与实现路径探析[J].求实，2016（1）
[2]赵素琴.河南省粮食主产区土地流转机制研究[J].新乡学院学报，2015（10）
[3]张克俊.经济新常态下土地经营权流转的新特征与思路调适[J].中州学刊，2015（5）
作者简介：李铭，女，河南南阳人，兰州大学法学院。
【关键词】农业政策；三权分置；农村社会
一、农地“三权分置”政策的发展过程
我国的土地制度经历了三个大的阶段，分别是土地改革阶段、人民公社阶段和家庭联产承包责任制阶段。第一个阶段是新中国成立后，经过土地改革，土地由剥削阶级所有转为农民所有，农民拥有了自己的土地，极大地提高了生产积极性，但是在发展中逐渐体现出小农经济的弊端1。1953年至1977年之间是合作化与人民公社阶段，农村土地逐渐由农民土地私有制变为社会主义集体所有制。改革开放之后，我国进入了家庭联产承包责任制阶段。1978年以来，农村土地所有权由集体所有，承包经营权由农民所有，农村土地权能发生了第一次分离。随着经济的进一步发展，我国正在经历农村土地权能的第二次分离。
2013年11月，十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，我国开启了新一轮农村土地权利制度改革，2014年1月，中央一号文件明确指出要稳定农户承包权，放活土地经营权。随后一系列农村改革措施陆续出台，细化了三权分置的改革方向，界定了三权之间的法律关系，为我国农村土地权利改革奠定基础。
二、农地三权分置改革对农村社会产生的积极影响
从以家庭联产承包责任制为核心的“两权分置”到当前的“三权分置”，我国农村土地权利经历了从集体所有权和土地承包经营权两种权利的分置到集体所有权、承包权与经营权三种权利分置的转变。这一转变对农村社会发展的影响主要体现在以下两个方面。
（一）优化资源配置
农地三权分置将经营权释放，有力促进了土地的市场化流转，与土地有着密切联系的生产要素得以优化配置。首先是土地资源的流转更加灵活，在市场的调节作用下，农场、企业等新型的经营主体能够更加便利地获取土地经营权，提高土地的利用率，增加土地产生的效益。其次是劳动力的优化配置，在稳定承包权的基础上，进行经营权的放活，有能力的农民可以承包更多的土地，进行规模化经营、多元化经营，相对农地经营能力弱的农民可以将土地經营权流转出去，减少土地的束缚，避免劳动力的浪费。
（二）城乡一体化建设加快
农地三权分置改革强调在稳定土地承包权的同时放活经营权，农民在进行土地流转时不用再担心自己的土地承包权利丧失，能够按照自己的意愿选择生活方式，不必亲自耕种土地。农村家庭逐渐挣脱了土地的束缚，前往城市不再困难重重。农民收入的增加也有利于缩小城乡差距。一方面，留在农村的农民能够通过土地的自由流转，扩大经营规模，进行现代化农业生产，增加收入，而不愿继续耕作的农民可以选择将土地流转出去以获得可观收益。最后，随着城乡一体化建设进程加快，农村的医疗、养老、住房等公共服务水平逐渐提高，拉近城乡差距，提高农民生活的幸福感。
三、三权分置改革面临的困境
（一）法律跟进不够及时
目前我国进行农地三权分置改革主要通过出台政策来进行，在法律层面上跟进不够及时。目前，我国现行法律规范中尚未出现独立的“经营权”的概念，《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律在概念上仍然沿用了“承包经营权”的概念。在这种情况下，农民的权利缺乏法律上的保障，实现其相关的抵押权等财产性权利面临着种种困难。
（二）制度建设不够完善
政策的推进需要相应的制度建设进行配合，我国与三权分置改革相关的制度建设仍然不够完善。一方面，在原来的两权分置基础上有着相对稳定的土地流转的制度与规则，当权利内容发生变化时，在具体的流转与交易过程中容易出现权属与权责方面的土地纠纷。另一方面，随着社会的发展，农地流转权利的行使需要更加丰富的专业知识，我国尚未建立起完善的社会服务体系，不能充分地为农民行使权利进行合理指导。
四、农村社会可能遇到的风险
（一）农地非农化、非粮化的风险
民以食为天，粮食安全关系到国家发展的稳定性，如果不对经营权流转进行严格的监督与调配，国家极有可能面临大批土地非农化、非粮化的风险，难以维持粮食的稳定供给。一方面，经营权的流转使得新型农业经营主体能够对土地进行集中经营，经营主体的意志对于农地产出起到决定性的影响。出于利益的考虑，农业经营主体往往趋向于选择种植经济作物，减少粮食作物的种植，导致农业种植结构失调。另一方面，个别地方企业还存在侵占农田、开发土地的现象，导致国家面临着农地非农化的风险。
（二）农民权益受损的风险
三权分置改革放开的是经营权的流转，而不是承包权与经营权的双重流转，只有在严格进行了农地确权登记工作后才能够进行。然而农村土地的确权工作难度大，短期内无法完成严密的确权工作，对于争议土地不能做到及时合理的划分，易造成农民的利益受损。另外，原有的农村土地流转价格较低，加之农民获取信息的途经有限，往往不能适应市场对于土地价格的调节作用，在进行土地经营权交易时得不到应有的支付金额。而获得经营权的经营者大部分都是利用土地进行短期的经营，容易对土地进行过度利用，导致土质破坏、环境污染等问题。
五、对策建议
（一）建设交易服务平台
建设统一的农地交易制度和流转市场2，构建交易平台，有助于规范交易流程，最大限度地维护交易双方的利益。分级建设交易服务平台，在规范农地交易行为的同时为交易双方提供基础法律服务，简化交易程序，维护交易秩序。在建设公共服务平台的同时，要为农民进行自主学习提供条件，鼓励农民学习新型农业技术，进行规模化经营，并且加强农民对农业政策改革的认识，引导其学习法律、运用法律，提高自身防止利益受损的能力。
（二）加强监督管理
对农地流转的各个环节进行严格的监管可以尽可能地规避风险。首先，在新型农业主体方面需要进行严格的资格审查，确保经营者具备相应的资格，避免没有经营条件的人员扰乱市场秩序。其次，要对流转出去的土地用途进行监督。保障粮食安全和农业生产能力是土地流转的前提3，必须运用全方位的手段避免农村土地“非农化”、“非粮化”问题的出现，鼓励新型农业经营主体从事粮食生产。最后，要对土地流转的价格进行严格监管，同时根据市场需求进行动态调控，避免农地经营权价格的不合理变动，维护流转秩序。
（三）健全法律法规，完善制度
三权分置改革的稳定推行需要相应的法律法规提供保障，也需要完善的制度进行配合。首先，在《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等与农村土地流转密切相关的法律中对农村土地所有权、承包权、经营权的权能进行明确划分，规定权利主体的权利与义务以及具体的法律关系和责任归属。其次，在制度方面，规范农地流转的程序，确保经营权抵押权能的实现，为新型农业经营主体提供资金支持，推进教育、医疗、社会保障等方面的城乡统筹发展。
农村土地三权分置是实现农地规模化经营，促进农村现代化建设的重要举措。将经营权与承包权进行分离是我国城镇化快速发展的要求，有助于解放劳动力，加快农村经济发展。政策的形成与实施以及之后的优化与改进都需要充分考虑其对社会、对人民产生的影响，农地三权分置改革在推行的过程中应当正视原生乡土社会与现代化改革之间的矛盾，将农民的利益最大化，促进改革稳定进行。
参考文献：
[1]陈金涛，刘文君.农村土地“三权分置”的制度设计与实现路径探析[J].求实，2016（1）
[2]赵素琴.河南省粮食主产区土地流转机制研究[J].新乡学院学报，2015（10）
[3]张克俊.经济新常态下土地经营权流转的新特征与思路调适[J].中州学刊，2015（5）
作者简介：李铭，女，河南南阳人，兰州大学法学院。