论文部分内容阅读
水是生命之源，是人类赖以生存的物质基础，获得安全的饮用水更是人类生存的最基本的要求。《1998年世界发展指标》认为，安全的水是指经过处理的地表水和未经处理但未被污染的水。在农村，安全的水意味着能够满足新陈代谢、卫生和家庭需要。
我国制定的饮用水安全卫生评价指标体系由水质、水量、方便程度和保证率四项指标组成。目前根据国家规定符合《生活饮用水卫生标准》的要求为安全；水量的要求以每人每天可获得的水量不低于40L—60L为安全；在方便程度上以人力取水的往返时间不超过10分钟为安全；在保证率方面，以供水保证率不低于95%为安全，四项指标中有一项低于最低值为不安全。
一、我国农村饮用水安全现状
我国是一个农业大国农村人口约占全国总人口的70%，因此我国农村的饮用水安全对农村居民的生活和生命安全至关重要。为摸清我国农村饮用水安全的基本情况，水利部、卫生部组织人员进行全国农村饮用水安全现状调查，结果显示我国目前还有3.23亿农村人口饮水不安全，占农村人口的34%。其中各类饮水水质不安全的有2.27亿人；水量不足、取水不方便以及供水保证率低的近9600万人。2.27亿水质不安全人口中，饮用水氟砷含量超标的有5370万人，引用苦咸水的3850万人，地表水或地下饮用水资源被严重污染的9080万人，饮用水中铁锰超标的4410万人。总体来说，农村的饮用水存在着严重的问题。2006年8月30日，温家宝总理主持召开了国务院常务会议，会议强调实施农村饮用水安全工程是社会主义新农村建设的首要任务；同时，会议还通过了《全国农村饮用水安全工程“十一五”规划》，由此可以看出国家保障农村饮用水安全的决心。
二、我国农村饮用水安全存在的问题
（一）工业点源、农业面源、生活污染源造成农村水环境污染
1、工业点源污染
工业点源污染主要来自两个方面：乡镇企业产生的污染物与废弃物及工业突发性事件。我国的乡镇企业分布散、规模小、经营粗放，许多企业（如造纸、印染、电镀、化工、冶炼、机械加工、矿产、建材等）在生产过程中产生的废水未经处理直接向江河湖泊和农田排放；工业固体废弃物以及畜禽粪便管理不当，对地表水和地下水都产生了污染。此外，工业突发性事故也会引发周边地区的水环境污染。
2、农业面源污染
农业面源污染主要来自三个方面：农药化肥的使用、农村畜禽养殖和水产养殖、污水灌溉。农药化肥的过量使用、投肥养殖使氮素和磷素等营养物质、农药及其他有机或无机物的污染物质通过地表径流和农田渗漏造成地表水和地下水的污染，使水环境日益恶化。
3、生活污染源
生活污染源主要是人们使用的各种洗涤剂和污水、垃圾、粪便等的随意排放，生活污水中含氮、磷、硫、致病细菌较多，可以造成表面水域的富营养化和污染，同时农村基础设施落后，普遍缺乏废弃物和污水的处理系统，污水直接排放使水环境受到污染。
（二）地域性自然因素对农村饮用水安全提出挑战
在我国严重威胁农村饮水安全的三大隐患是氟砷含量超标的饮用水、苦咸水和污染的地表水和地下水。前两项主要受自然地理因素的影响。
1、长期饮用高氟水的影响
长期饮用高氟水会产生地方性氟中毒，表现为牙斑病和氟骨病，重者造成骨质疏松、骨变形，甚至瘫痪，丧失劳动能力。在我国饮用不安全的高氟水人口主要分布在华北、华东、西北和东北地区，且主要集中在河南、河北、安徽和内蒙古等省和自治区。华北地区的引用高氟水人口绝对数量、占饮水不安全总人口的相对比例都居于全国首位，属于高氟水重灾区。
2、长期饮用高砷水的影响
高砷水主要分布在内蒙古、山西、新疆、宁夏和吉林等地，受影响的人口约为289万人，占水质不安全人口的1.3%。长期饮用高砷水会造成砷中毒，导致皮肤癌和多种内脏器官癌变。砷及砷化物是世界卫生组织下属的国际癌症研究所等诸多权威机构所公认的人类已确定的致癌物。
3、长期饮用苦咸水的影响
苦咸水是指水中溶解性总固体（含盐量）超过了一定的含量，就会伴有苦涩或咸的感觉。根据调查，溶解性总固体超过2.5g/L的苦咸水，很难直接饮用。我国的苦咸水分布较广，农村苦咸水人口主要分布在长江以北的华北、西北、东北等地区，目前全国农村饮用苦咸水的人口约有3800万。长期饮用苦咸水会导致胃肠功能紊乱，免疫力低下，诱发和加重心脑血管疾病。
（三）水源保护、水质检测不力，供水系统落后
1、水源保护和水质检测不力
我国农村缺乏农村饮用水水源水质检测，对农村水源应急预案及措施和保护力度不够。目前我国只是在城市和重点流域开展了饮用水水源地水质监测和评价，而在广大的农村地区，由于水源地分散、规模小、水质水量不稳定等因素，未能良好地开展监测保护工作，有些地区的水源水质监测还是空白。在科研方面，对农村饮用水源的研究工作较少，急需加强和完善。
2、农村供水系统落后
据初步统计，全国9.45亿村镇居民的自来水普及率约为40%，农村地区集中供水率低下，大多直接从河道、坑塘、山泉、水库、浅层地下水取水，供水设施简单，几乎无水处理设施，饮水工程建设标准低，管理设施不完善，水处理工艺落后，供水水质不达标，水质化验监测不规范，造成饮用水中有害矿物成分、污染物超标严重。另外，由于农村供水资金来源少、投入不足，使农村供水行业管理服务滞后，对水厂的水质安全执行监督不到位，难以达到国家的卫生标准。
（四）对农村饮用水安全法律保护力度不够
1、农村饮用水安全的立法缺陷
我国在农村饮用水方面的法律较少，而法规和规章较多。目前在饮用水方面的法律散见于《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》中，且各法律之间未能形成科学、统一的体系；而相关法规和规章效力层次较低，内容之局限性使其难以对农村饮用水安全起到全面的规范保护作用。另外，不少法规和规章由于頒布的时间较早，已经不能适应当前社会的发展要求，急需修改和调整，因此对农村饮用水安全的保护力度收效甚微。
2、专门的饮用水安全法的缺失
我国没有设立专门的饮用水安全法，这对于饮用水安全在没有其他法律形成系统保护的情况下，很难从法律角度进行规范和管理。美国早在1974年就通过了安全饮用水法，旨在通过对公共饮用水供水系统实行规范管理，以确保公众的饮水安全。并且该法律随着社会的发展已经进行了两次修改，以切实保障饮用水安全。我国的饮用水安全问题已经非常严重，这是民生的基本问题，而获得安全的饮用水也是人类生存的最基本的要求，所以我国应当及早将饮用水安全纳入到特别法中加以规范，从而保证广大人民群众尤其是占全国总人口2/3的农村居民的饮水安全。
3、农村饮用水安全的执法缺陷
（1）政府越权管理行为时有发生，令出多门屡见不鲜。我国《水法》对水资源的管理确立了“流域管理与行政区域管理”相结合的管理体制，并且由国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。在经济发展落后的农村地区，当地政府只看到了饮用水资源的经济效益，而忽视了流域管理的核心，也使本地的饮用水源管理效果并不理想。
（2）地方保护主义仍然存在。在经济发展之后的广大农村地区，地方政府意识到了发展本地经济的必要性和紧迫性，他们更多地将发展经济的希望寄托在本地投入少、产量大同时也污染严重的企业，鼓励企业加大生产，然而对企业的违法排污行为管理不够或放任超标排放，或者仅以少量罚款制裁。由此造成了农村广大地区饮用水源的污染日趋严重，威胁着广大人民群众的生命安全。
（3）农村饮用水安全监管不力。我国现行的饮用水保护监督管理制度主要是针对集中供水的城市饮用水安全问题，而对于广大的农村地区来说饮用水安全监管基本上处于空白，对于农村饮用水源以及水质的监测和管理也由于资金不足和技术设备落后而难以进行。
三、保障农村饮用水安全的对策和措施
（一）完善我国的饮用水安全法律体系
1、设立保护饮用水安全的特别法
为了加强对生活饮用水的保护力度，仅有散见于环境保护相关法律的内容和法规规章，远远不能满足对饮用水安全的保护要求，所以我国可以借鉴美国等发达国家关于饮用水安全的法律制度，制定符合我国实际情况的饮用水安全的特别法，从而给饮用水安全提供法律依据。在制定饮用水安全特别法的同时，一定要注意与《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》相互协调，形成统一的饮用水安全保护体系。同时，对于《水法》、《水污染防治法》中的个别内容，要注重衔接和协调，修正其中相互冲突的内容，使其能够充分发挥法律的作用。
2、建立农村饮用水安全执法监督机制
建立农村饮用水安全执法监督机制，就要克服执法过程中的地方保护主义，地方政府必须树立生态经济和环保主义理念，对造成农村饮用水安全威胁的违法违规案件严肃处理，严厉打击。国务院应当责令各地政府建立健全公众监督机制，拓宽群众监督渠道，充分调动广大农村居民监督的积极性，使饮用水安全执法全过程置于群众监督之下。在饮用水安全执法监督机制建立的同时，设立饮用水安全信息公开制度，使得公众能够及时地了解当地饮用水的安全状况。将农村饮用水安全与当地政府官员考评挂钩，设立责任追究制度。对由于对饮用水监督不力造成的人身及财产损失，追究相关人员的法律责任。
（二）建立饮用水源监督机制、饮用水源突发污染事件应急管理机制。
国家应当建立农村地区饮用水源地保护的相关制度及管理部门，完善国家饮用水安全标准体系，设立农村饮用水源地监督网络，定期对农村饮用水源水质各项指标进行监测，加大对农村饮用水供水系统的投资力度，同时将地方政府、当地居民一同纳入到农村饮用水安全建设中来，从而实现国家资金支持、当地投资建设、当地居民收益的良好局面。针对饮用水源突发事件设立应急管理机制，各个部门相互协调做好突发饮用水安全事件的应对。制定应急预案编制导则，将供水系统规划、污染物威胁管理、场地描述、公共健康应对、风险评估、恢复和重建纳入到编制导则之中，使其更好地为农村饮用水安全管理服务。
参考文献：
[1]水利部.国家发展改革委，卫生部.全国农村饮水安全现状调查评估报告[R]2005，10.
[2]李代鑫，楊广欣.我国农村饮水安全问题及对策[J].中国农村水利水电，2006（5）.
[3]胡林林，周羽化.国家饮用水安全标准体系分析与建议[J].中国卫生监督,2007（5）.
[4]蓝楠.关注我国农村饮用水源安全[J].环境保护，2007(1).
[5]钟华平,谢石连.农村饮用水安全与地下水管理[J].中国农村水利水电，2008(11).
（作者简介：王茜（1981—）女，河南蔚氏人，新疆石河子职业技术学院助教，武汉大学法学院在读硕士研究生，主要研究方向环境与自然资源法。王燕君（1980- ）女，湖南醴陵人，江西九江学院政法学院助教。）
我国制定的饮用水安全卫生评价指标体系由水质、水量、方便程度和保证率四项指标组成。目前根据国家规定符合《生活饮用水卫生标准》的要求为安全；水量的要求以每人每天可获得的水量不低于40L—60L为安全；在方便程度上以人力取水的往返时间不超过10分钟为安全；在保证率方面，以供水保证率不低于95%为安全，四项指标中有一项低于最低值为不安全。
一、我国农村饮用水安全现状
我国是一个农业大国农村人口约占全国总人口的70%，因此我国农村的饮用水安全对农村居民的生活和生命安全至关重要。为摸清我国农村饮用水安全的基本情况，水利部、卫生部组织人员进行全国农村饮用水安全现状调查，结果显示我国目前还有3.23亿农村人口饮水不安全，占农村人口的34%。其中各类饮水水质不安全的有2.27亿人；水量不足、取水不方便以及供水保证率低的近9600万人。2.27亿水质不安全人口中，饮用水氟砷含量超标的有5370万人，引用苦咸水的3850万人，地表水或地下饮用水资源被严重污染的9080万人，饮用水中铁锰超标的4410万人。总体来说，农村的饮用水存在着严重的问题。2006年8月30日，温家宝总理主持召开了国务院常务会议，会议强调实施农村饮用水安全工程是社会主义新农村建设的首要任务；同时，会议还通过了《全国农村饮用水安全工程“十一五”规划》，由此可以看出国家保障农村饮用水安全的决心。
二、我国农村饮用水安全存在的问题
（一）工业点源、农业面源、生活污染源造成农村水环境污染
1、工业点源污染
工业点源污染主要来自两个方面：乡镇企业产生的污染物与废弃物及工业突发性事件。我国的乡镇企业分布散、规模小、经营粗放，许多企业（如造纸、印染、电镀、化工、冶炼、机械加工、矿产、建材等）在生产过程中产生的废水未经处理直接向江河湖泊和农田排放；工业固体废弃物以及畜禽粪便管理不当，对地表水和地下水都产生了污染。此外，工业突发性事故也会引发周边地区的水环境污染。
2、农业面源污染
农业面源污染主要来自三个方面：农药化肥的使用、农村畜禽养殖和水产养殖、污水灌溉。农药化肥的过量使用、投肥养殖使氮素和磷素等营养物质、农药及其他有机或无机物的污染物质通过地表径流和农田渗漏造成地表水和地下水的污染，使水环境日益恶化。
3、生活污染源
生活污染源主要是人们使用的各种洗涤剂和污水、垃圾、粪便等的随意排放，生活污水中含氮、磷、硫、致病细菌较多，可以造成表面水域的富营养化和污染，同时农村基础设施落后，普遍缺乏废弃物和污水的处理系统，污水直接排放使水环境受到污染。
（二）地域性自然因素对农村饮用水安全提出挑战
在我国严重威胁农村饮水安全的三大隐患是氟砷含量超标的饮用水、苦咸水和污染的地表水和地下水。前两项主要受自然地理因素的影响。
1、长期饮用高氟水的影响
长期饮用高氟水会产生地方性氟中毒，表现为牙斑病和氟骨病，重者造成骨质疏松、骨变形，甚至瘫痪，丧失劳动能力。在我国饮用不安全的高氟水人口主要分布在华北、华东、西北和东北地区，且主要集中在河南、河北、安徽和内蒙古等省和自治区。华北地区的引用高氟水人口绝对数量、占饮水不安全总人口的相对比例都居于全国首位，属于高氟水重灾区。
2、长期饮用高砷水的影响
高砷水主要分布在内蒙古、山西、新疆、宁夏和吉林等地，受影响的人口约为289万人，占水质不安全人口的1.3%。长期饮用高砷水会造成砷中毒，导致皮肤癌和多种内脏器官癌变。砷及砷化物是世界卫生组织下属的国际癌症研究所等诸多权威机构所公认的人类已确定的致癌物。
3、长期饮用苦咸水的影响
苦咸水是指水中溶解性总固体（含盐量）超过了一定的含量，就会伴有苦涩或咸的感觉。根据调查，溶解性总固体超过2.5g/L的苦咸水，很难直接饮用。我国的苦咸水分布较广，农村苦咸水人口主要分布在长江以北的华北、西北、东北等地区，目前全国农村饮用苦咸水的人口约有3800万。长期饮用苦咸水会导致胃肠功能紊乱，免疫力低下，诱发和加重心脑血管疾病。
（三）水源保护、水质检测不力，供水系统落后
1、水源保护和水质检测不力
我国农村缺乏农村饮用水水源水质检测，对农村水源应急预案及措施和保护力度不够。目前我国只是在城市和重点流域开展了饮用水水源地水质监测和评价，而在广大的农村地区，由于水源地分散、规模小、水质水量不稳定等因素，未能良好地开展监测保护工作，有些地区的水源水质监测还是空白。在科研方面，对农村饮用水源的研究工作较少，急需加强和完善。
2、农村供水系统落后
据初步统计，全国9.45亿村镇居民的自来水普及率约为40%，农村地区集中供水率低下，大多直接从河道、坑塘、山泉、水库、浅层地下水取水，供水设施简单，几乎无水处理设施，饮水工程建设标准低，管理设施不完善，水处理工艺落后，供水水质不达标，水质化验监测不规范，造成饮用水中有害矿物成分、污染物超标严重。另外，由于农村供水资金来源少、投入不足，使农村供水行业管理服务滞后，对水厂的水质安全执行监督不到位，难以达到国家的卫生标准。
（四）对农村饮用水安全法律保护力度不够
1、农村饮用水安全的立法缺陷
我国在农村饮用水方面的法律较少，而法规和规章较多。目前在饮用水方面的法律散见于《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》中，且各法律之间未能形成科学、统一的体系；而相关法规和规章效力层次较低，内容之局限性使其难以对农村饮用水安全起到全面的规范保护作用。另外，不少法规和规章由于頒布的时间较早，已经不能适应当前社会的发展要求，急需修改和调整，因此对农村饮用水安全的保护力度收效甚微。
2、专门的饮用水安全法的缺失
我国没有设立专门的饮用水安全法，这对于饮用水安全在没有其他法律形成系统保护的情况下，很难从法律角度进行规范和管理。美国早在1974年就通过了安全饮用水法，旨在通过对公共饮用水供水系统实行规范管理，以确保公众的饮水安全。并且该法律随着社会的发展已经进行了两次修改，以切实保障饮用水安全。我国的饮用水安全问题已经非常严重，这是民生的基本问题，而获得安全的饮用水也是人类生存的最基本的要求，所以我国应当及早将饮用水安全纳入到特别法中加以规范，从而保证广大人民群众尤其是占全国总人口2/3的农村居民的饮水安全。
3、农村饮用水安全的执法缺陷
（1）政府越权管理行为时有发生，令出多门屡见不鲜。我国《水法》对水资源的管理确立了“流域管理与行政区域管理”相结合的管理体制，并且由国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。在经济发展落后的农村地区，当地政府只看到了饮用水资源的经济效益，而忽视了流域管理的核心，也使本地的饮用水源管理效果并不理想。
（2）地方保护主义仍然存在。在经济发展之后的广大农村地区，地方政府意识到了发展本地经济的必要性和紧迫性，他们更多地将发展经济的希望寄托在本地投入少、产量大同时也污染严重的企业，鼓励企业加大生产，然而对企业的违法排污行为管理不够或放任超标排放，或者仅以少量罚款制裁。由此造成了农村广大地区饮用水源的污染日趋严重，威胁着广大人民群众的生命安全。
（3）农村饮用水安全监管不力。我国现行的饮用水保护监督管理制度主要是针对集中供水的城市饮用水安全问题，而对于广大的农村地区来说饮用水安全监管基本上处于空白，对于农村饮用水源以及水质的监测和管理也由于资金不足和技术设备落后而难以进行。
三、保障农村饮用水安全的对策和措施
（一）完善我国的饮用水安全法律体系
1、设立保护饮用水安全的特别法
为了加强对生活饮用水的保护力度，仅有散见于环境保护相关法律的内容和法规规章，远远不能满足对饮用水安全的保护要求，所以我国可以借鉴美国等发达国家关于饮用水安全的法律制度，制定符合我国实际情况的饮用水安全的特别法，从而给饮用水安全提供法律依据。在制定饮用水安全特别法的同时，一定要注意与《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》相互协调，形成统一的饮用水安全保护体系。同时，对于《水法》、《水污染防治法》中的个别内容，要注重衔接和协调，修正其中相互冲突的内容，使其能够充分发挥法律的作用。
2、建立农村饮用水安全执法监督机制
建立农村饮用水安全执法监督机制，就要克服执法过程中的地方保护主义，地方政府必须树立生态经济和环保主义理念，对造成农村饮用水安全威胁的违法违规案件严肃处理，严厉打击。国务院应当责令各地政府建立健全公众监督机制，拓宽群众监督渠道，充分调动广大农村居民监督的积极性，使饮用水安全执法全过程置于群众监督之下。在饮用水安全执法监督机制建立的同时，设立饮用水安全信息公开制度，使得公众能够及时地了解当地饮用水的安全状况。将农村饮用水安全与当地政府官员考评挂钩，设立责任追究制度。对由于对饮用水监督不力造成的人身及财产损失，追究相关人员的法律责任。
（二）建立饮用水源监督机制、饮用水源突发污染事件应急管理机制。
国家应当建立农村地区饮用水源地保护的相关制度及管理部门，完善国家饮用水安全标准体系，设立农村饮用水源地监督网络，定期对农村饮用水源水质各项指标进行监测，加大对农村饮用水供水系统的投资力度，同时将地方政府、当地居民一同纳入到农村饮用水安全建设中来，从而实现国家资金支持、当地投资建设、当地居民收益的良好局面。针对饮用水源突发事件设立应急管理机制，各个部门相互协调做好突发饮用水安全事件的应对。制定应急预案编制导则，将供水系统规划、污染物威胁管理、场地描述、公共健康应对、风险评估、恢复和重建纳入到编制导则之中，使其更好地为农村饮用水安全管理服务。
参考文献：
[1]水利部.国家发展改革委，卫生部.全国农村饮水安全现状调查评估报告[R]2005，10.
[2]李代鑫，楊广欣.我国农村饮水安全问题及对策[J].中国农村水利水电，2006（5）.
[3]胡林林，周羽化.国家饮用水安全标准体系分析与建议[J].中国卫生监督,2007（5）.
[4]蓝楠.关注我国农村饮用水源安全[J].环境保护，2007(1).
[5]钟华平,谢石连.农村饮用水安全与地下水管理[J].中国农村水利水电，2008(11).
（作者简介：王茜（1981—）女，河南蔚氏人，新疆石河子职业技术学院助教，武汉大学法学院在读硕士研究生，主要研究方向环境与自然资源法。王燕君（1980- ）女，湖南醴陵人，江西九江学院政法学院助教。）