随着经济的快速发展、人口的急剧增加和城市扩大,人类社会活动对水生态环境的污染和破坏愈发严重。为了应对水生态环境遭到的污染和破坏,我国政府在全国范围推广普及了河长制。河长制将党政负责人确定为水生态环境治理的首要责任人,实现个人问责机制与科层结构的有效嵌套,使激励和管理具有可操控性,在短期内就取得了明显治理成效。但河长制实质上是根据治理对象特征而进行的自上而下的权力调整和注意力分配过程,不可避免地面临绩效主义导向、人治主义导向和变通主义导向等问题,不利于这项行政管理模式的长效实施。考虑到河长制的出发点和核心是,通过明确党政领导的水生态环境治理责任,以解决政府部门之间的协作问题,将体系内外的各方力量凝聚到水生态环境治理上面来,笔者从协同治理的视角对河长制进行研究。本文对我国的河长制变迁历史和特征进行梳理,以黄河东营段为案例分析河长制协同治理存在的各种问题和形成因素,并借鉴国内流域治理的协同治理经验,对改善河长制协同治理提出了针对性意见。调研黄河东营段河长制实行情况发现,目前河长制协同治理被人诟病的问题主要包括:第一,制度设计有缺陷。规划方案内容模糊,考核问责制度流于形式,协同制度表面化;第二,组织架构不科学。权责过度集中在河长身上,河长制办公室没有发挥应有作用;第三,运行基础薄弱。专业人才储备不足,技术手段不完善,长效治理基础缺失;第四,思想意识不到位。河长的认识过于片面,社会宣传不到位。之所以会出现这些问题,是因为河长制的协同治理机制不够健全,影响了各参与主体的有效协作:·是法律建设滞后,河长制至今仍以行政政策的形式存在,未提升到法律层面,难以提供持久稳定的法制保障;二是社会环境不利于多元治理,政府在公共事务管理中占据绝对主导地位,社会力量被动参与,积极性不高;三是体系内的利益博弈,无论是政府对经济发展和水生态环境在政绩考核中所占比重的权衡,还是政府部门对实践成本和政绩收益的考虑,都容易导致责任虚化、推诿扯皮;四是社会力量薄弱,公众、社会组织、企业等主体参与能力和参与意愿较低。通过分析影响河长制协同治理的深层原因,并借鉴国内外流域的协同治理经验,笔者认为,构建更加完善的协作机制,允许并鼓励各方主体平等、主动参与其中,是解决目前河长制问题的关键。本文从法制、行政、基础、市场、社会5个方面着手,探求完善河长制协作机制的途径:第一,通过法治保障为河长制提供长久发展的动力和依据。推动经过实践检验的成功经验进入法制化轨道,加大水污染违法违规事项的执法力度,推广环境公益诉讼制度;第二,提高政府行政效能。拓展信息共享的范畴,完善考核评价体系,优化基层财力配置;第三,夯实河长制运行基础。提供充足的人才支撑和技术支撑;第四,引入市场机制。建立排污权交易制度和企业环境信用等级评价制度,向社会购买生态服务;第五,鼓励企业、社会组织和公众等体系外的主体共同参与河长制协同治理。