在现代社会中,住房对人类生产和生活的重要性不言而喻。但是在世界各国城市化进程中,都曾出现过土地和住房市场供应不足导致的房价快速上涨,使城镇中低收入群体因无力支付过高房价而面临住房短缺的问题。居民住房兼具商品性与社会性的双重特征,如果仅仅依靠市场机制的自发调节不能合理分配资源,也无法缓解中低收入群体的住房困难,那么政府就需要基于住房的社会属性,从宏观层面采取经济和社会政策来干预住房市场,对中低收入群体解决住房问题提供支持。一般说来,发达国家是从20世纪30年代起将住房保障纳入公共政策体系,以保证中低收入群体“有房可居”的。这些国家大多通过立法手段进行保障,并成立专门的住房管理机构对公共住房的修建、出租进行管理,采取积极的住房市场调控政策。经过多年的发展和完善,目前这些国家的住房短缺问题已经得到了极大的缓解,大部分国家的住房数量已经超过了家庭总数。我国作为一个发展中国家,各地区发展极不平衡,人均住房资源非常有限。在新中国成立之后,我国采用的是福利化的住房分配制度,改革开放以后,住房制度开始一系列的改革。1998年福利化分房制度彻底取消,中国住房市场进入商品化阶段。在这一期间,中国经济的快速发展形成了商品住房市场的繁荣,也造成了城镇土地资源的稀缺,地方政府财政收入“土地化”和住房资本市场投机化的现象严重,致使房地产市场价格出现不合理上涨,远远超过中低收入群体的消费承受能力,使其面临严峻的住房短缺,更成为全社会关注的热点民生话题。因此,本文将以我国中低收入群体住房短缺问题作为出发点,对我国城镇住房保障制度的发展做出梳理,借鉴发达国家在解决中低收入家庭住房问题上的经验,并从制度与机制方面查找原因。同时借鉴美国解决中低收入群体住房问题的做法、经验与教训,旨在探讨我国中低收入群体住房问题解决机制创新,建立符合我国国情的住房保障制度。本文主要分为如下几个内容：第一,以我国住房保障制度发展中的一些重要政策改革为时间点,对我国从1949年建国以来的住房保障体系的形成和发展做一个简单的梳理。这一章主要分为两部分,第一部分重点介绍改革开放以前我国的福利化住房分配制度,该制度通过从职工工资中扣除一定的住房消费因素由国家或单位统一建房,最后按照职务、年纪、工作时间等标准形成一定的分配顺序,将其提供给职工无偿居住和使用。随着社会的进步,这种计划经济体制下的住房制度既给国家带来巨大的财政负担,又偏离个体需求、不利于住房消费市场和房地产行业的发展,面临难以持续的困境。第二部分则介绍了改革开放以后,我国陆续出台的一系列住房制度的政策改革,并最终形成了以住房公积金、经济适用房、廉租房三大制度为主的住房保障体系。其中,住房公积金制度为居民的住房消费提供金融支持；而经济适用房和廉租房制度主要指的是面向城镇中低收入群体,由政府提供政策优惠主导建设,在住房价格或租金上予以减免和补贴的住房保障政策。第二,对我国近年保障性住房的建设和投资情况进行了数据统计,并做简要的分析。数据显示,我国的保障性住房建设一直以来从数量到资金投入都不理想,远远落后于商业性房地产的建设面积和发展水平。目前全国城镇保障性住房覆盖率为7%-8%,与实际需求仍然存在较大差距。随着2011年中央提出“十二五”期间建设保障性住房3600万套、覆盖率在“十二五”期末达到20%的目标后,各地的保障性住房建设进入了一轮快速建设的阶段。目前,全国各地在2011年开工建设的保障性住房数量已经超过了1000万套,其中中西部相对不发达省份的开工数量居多。第三,对我国近年保障性住房建设过程中存在的问题进行了逐一分析和探讨。首先是保障性住房的覆盖范围,由于国家目前对于中低收入群体缺乏明确的界定标准,同时又缺乏符合实际的科学统计方法建立准入和退出机制,因此在保障性住房的保障对象上,出现了大量寻租和不公平分配行为。其次是住房金融市场,保障性住房的大量开工建设所需资金是财政无力全部承担的,但是由于政府目前税收、贷款优惠政策和政策性金融机构的缺失,使得该类住房的开发性融资渠道不足；而中低收入群体本身在信用状况和收入水平上的劣势,又使其难以通过商业银行寻求住房消费性融资支持。再次是土地供应问题,由于地方政府对于土地财政的依赖,一旦将土地划拨成保障性住房建设用地,土地出让金将大幅减少,因此地方政府缺乏供给该类住房建设用地的积极性。最后提到了保障性住房的建设质量问题,由于利润偏低,开发商往往在工期和建筑材料上进行成本缩减,同时政府又存在这类住房质量监管的空白,便出现了大量因质量问题曝光的保障性住房项目。第四,对美国住房保障制度的形成和发展进行归纳,根据其面向中、低两大收入群体不同的保障措施进行了分类：一类为公共住房政策、租金优惠券政策、税收补偿政策等,这类政策面向的是低收入群体,这其中既有对供给方的经济刺激,也有对需求方的补贴,还有政府承担的住房建设项目；另一类为针对中等收入群体自购住房在住房金融市场提供的支持,如在一级市场成立联邦住房贷款银行补充商业银行贷款的流动性、成立FHA和VA为中低收入群体住房抵押贷款提供担保的政府性担保机构,在二级市场成立“两房”(房利美和房地美)这类政府赞助企业进行抵押贷款市场的证券化等。同时还对美国从1932年后的一系列与住房保障制度有关的立法进行了梳理,对其监管机构的职能和分工进行了介绍。第五,通过对美国住房保障制度的借鉴,形成我国解决中低收入群体住房问题的解决机制创新。该部分从住房供给市场、住房金融市场、政府职能三方面对我国解决中低收入群体住房构建了制度框架。在住房供给市场方面,提出“政府+市场”分类解决的想法,对低收入群体住房实行“政府主导+强化开发商社会责任”,并通过税收机制引入私人资本进入廉租房建设,既破解资金难题,又可以进一步扩大保障性住房的数量供给,在一定程度上要优于受外部条件限制的租金补贴政策；对于中等收入群体可以通过“市场价+政府信用增级+二级市场”的模式,由政府担保中等收入群体进入商品房市场自行购买住房,避免了经济适用房价格管制造成的市场分配扭曲。住房金融市场的构建上,提出一级市场要引入“政府+商业性机构”的二元担保体系,其中政府性担保机构主要负责对中低收入群体的住房融资提供担保,而商业性担保机构则作为政府担保的有效补充；在二级市场上,要合理发展住房抵押贷款证券化,降低一级市场上商业银行住房抵押贷款风险的同叫‘提高资会流动性。在政府职能方向,重点提出在法律体系上对中低收入群体的住房在范围、形式内容以及操作手段上进行明确,同时保障住房金融市场安全运行；在监管体系上,建议在保障性住房建设方面确立以住房和城乡建设部为主导、其他部门予以政策支持的监管体系；同时建议新设全国住房金融委员会,专门对中低收入群体的住房金融进行监管。本文的创新试图从以下几个方向进行努力：第一是对我国近年的保障性住房建设数量、开工面积、资金投入等数据进行收集、统计和分析,总结我国目前保障性住房建设的特点和问题；第二是对美国住房保障政策和法律监管进行全面的分析和归纳,并在此基础上讨论我国解决中低收入群体住房问题的解决框架；第三是从市场供给、金融支持、政府职能三方面建立比较完整的创新机制,涉及的中低收入群体分类解决、“政府+商业性机构”的二元担保体系、“市场价+政府信用增级+二级市场”的机制、发展住房金融二级市场为中低收入群体住房提供资金支持等观点也都具有一定的创新性。