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农村、农业、农民问题，统称“三农”问题，一直是我们党和广大人民群众关心的热点问题。《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》文件的出台，要求“加快土地征用制度改革。……完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障。积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法”。如何贯彻中央关于妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障问题，不仅关系到广大农民的切身利益，也直接关系到社会的稳定和经济的持续发展问题。为此，H市政府针对失地农民的社会保障问题进行了大胆的探索和尝试，提出了“土地换保障”的模式，收到了较好的成效。
一、“土地换保障”问题的提出及意义
1.“土地换保障”来自于对失地农民的高度负责。2003年开始面对城市化进程中遇到的难题，H市解放思想、创新思维，首先在市规划区范围内提出了改革思路。市委、市政府的指导思想与基本观点是：第一、土地是农民最重要的生产资料，也是赖以生存的基础。政府有权征用农民土地，更有责任为失地农民提供生活保障；第二、依法征地是政府行为，政府必须统管土地征用工作，这不仅是解决多头征地问题的需要，而且也是经营城市土地资产，加快城市化进程的要求；第三、失去土地的农民已经成为事实上的非农人员，而且这些人员又大多处在城郊结合部，随着城市扩容，将失地农民纳入城镇居民管理范围，变农民为城镇居民，那是顺理成章的事，完全可以解放思想，突破城乡两元结构这一体制束缚；第四、在市场经济体制条件下，推进城市化，不能再以牺牲农民利益为代价，征地补偿安置应以保障被征地农户的生活水平不下降、并逐步有所提高为基本原则；第五、惟有改革才能走出一条新路来。正是有了上述这些思想观点，遂有H市区的征地制度改革的实践与探索。
2.“土地换保障”的现实作用。“失地换保障”是失地农民的“安全带”。H市对被征地人员实行社会养老保险安置的这一做法，较好地处理了政府与农民的关系，有效地解决了失地人员的长期生活出路问题，成效是明显的。主要反映在：减少了征地纠纷，提高了征地效率；把失地农民转变为城镇居民，加快了城市化进程；扩大了社会保险覆盖面，增强了社保基金的调节能力；解决了被征地农民的长期基本生活保障，营造了稳定的发展环境。
二、“土地换保障”的基本做法
H市区的征地制度改革的基本内容，可以概括为“三统”，“一分别”。“三统”，即由政府实施统一征地，统一补偿政策，统一组织失地人员“农转非”和“养老保险”。“一分别”即对不同年龄段的安置对象分别进行安置。具体的做法如下。
市政府成立征地制度改革领导小组，并建立市统一征地办公室（归市国土资源局），具体负责实施统一征地工作。被征地人员的补偿、安置和户籍“农转非”，由市政府制定统一政策，具体业务分别由征地办公室、劳动和社会保障局及公安部门办理。不再向被征地村集体支付人员安置费，而是由国土资源部门将费用划入劳动社保部门的“社保专户”，直接落实到安置人员个人账户上。出台有关政策，按不同年龄段对被征地人员分别进行社会安置。对在征地时达到退休年龄（即男性满60周岁，女性满50周岁）的安置对象，为其一次性缴纳15年养老保险统筹费，与劳动部门签订协议后的次月开始按月发放养老金。对在征地时男性达到45～59周岁、女性达到35～49周岁被安置对象，除了为其一次性缴纳15年养老保险统筹费以外，退休前还按月发给生活补助费和医疗保险费。对征地时男性达到16～44周岁、女性达到16～35周岁的安置对象，可自谋职业加养老保险，具体方式允许个人选择：即，可以选择一次性发给部分自谋职业费，并按其在农村劳动年限（16周岁起算），每满一年为其购买一年的养老保险统筹费，最高为15年，征地后由本人继续参加基本养老保险和大病医疗保险，两年后没有职业的，可申领“失业证”；也可选择一次性发给全部自谋职业费，同时发给《征地人员手册》，直接进入劳动力市场，并按其农村劳动年限，每满两年为其买一年养老保险统筹费，最高为15年。征地后由本人继续参加基本养老保险和大病医疗保险。对未就业者每月发放生活补助费和医疗保险费，补助时间最长不超过两年。两年后没有职业的，可申领“失业证”。对在征地时未满16周岁的被征地人员或在学校生，给予办理户口“农转非”，当其进入劳动年龄或学校毕业后尚未就业的，发给“失业证”，进入劳动力市场。上述安置政策坚持了以养老保险安置为主，辅之以在一次性经济补偿基础上自谋职业。基层干部群众反映这样的政策比较符合失地人员的心愿。
三、“土地换保障”的政策机制
1.这一制度刚刚试行，尚有一些应该完善的方面。（1）尽早通过地方立法确立失地农民的社会保障制度。随着社会经济的发展，失地的农民将越来越多，已经被征用土地的农民补偿安置费由于花销支出将越来越少。相关问题将越来越突出，影响也越来越大，不仅会影响到农民的切身生活和利益，也会影响到我们国家的经济和社会发展，因此，通过立法形式确立“土地换保障”非常必要。（2）相关部门要通力合作，形成严格意义上的保障体系。建立和完善失地农民的社会保障是涉及到多个部门的整体工程，要形成保障体系。失地农民的社会保障问题，涉及到很多部门和单位，单靠某个单位或部门难以从根本上解决问题。在社会保障体系方面也要研究具体的方向和措施。例如，社会保险部门正在研究两种方式，一个是“统筹式”，即由农民、村组等分别按照比例出资投保，共同实现农民保险；另一个是“商业式”，即试行商业性运作，从其他保险形式上进行探讨和研究。（3）建立具有可操作性的“统一”投保制度和办法。目前绝大部分补偿安置费都是一次性货币形式支付，农民就不愿意将到手后的补偿安置费再拿出来投保，应该在支付补偿安置费的时候，再将一部分补偿安置费发给农民个人外，一部分直接统一投保。
2.进一步完善“土地换保障”制度。（1）新型小城镇人口的失业保险。对被征地的劳动人口，可以按照“以土地换保障”的原则，采取以下做法：第一，将现行《土地管理法》中“安置补偿费”的用途之一明确为建立被征地人口的失业保险；第二，根据各地实际情况，将安置补偿费的一部分（总额相当于当地24个月的失业救济金）一次性划入城镇失业保险基金，将其纳入城镇失业保险体系；第三，小城镇政府不包被征地劳动人口的安置就业，但可提供就业指导和帮助，由其自谋职业；第四，在被征地劳动人口未能就业或就业后又失业的情况下，小城镇政府有义务为其提供不超过24个月的失业救济（标准和城镇居民一样），领取失业救济满24个月仍未就业的人员，进入最低生活保障；第五，被征地劳动人口进镇后前24个月不再缴纳失业保险基金，24个月后，必须强制性地参加失业保险。因非征地原因进镇落户的农村劳动人口则不能享受上述失业救济，他们从一开始就必须强制性地参加失业保险。（2）新型小城镇人口的养老保险。这里所说的“新型小城镇人口”是指在新一轮农村城镇化进程中因小城镇建设征地原因和因非征地原因进入县城和县城以下建制镇落户的原农村居民。其中被征地人口的养老保险可依据“以土地换保障”的原则，采取以下做法：第一，将现行《土地管理法》中的安置补偿费的用途之一明确为建立被征地人口的养老保险；第二，以县为单位，制定被征地人口补缴养老基金的年度标准（标准不低于城镇职工年度个人帐户和社会统筹之和的平均额），乘以被征地人口自20周岁起至征地之日的年限，得出被征地人口应补缴养老保险基金总额，必要时修改《土地管理法》中的安置补偿费标准；第三，将上述被征地人口的应补缴养老保险基金总额从征地补偿费中一次性划出，为被征地人口建立养老保险个人帐户，纳入城镇养老保险体系；第四，被征地人口中的劳动人口在此基础上逐年按城镇职工统一标准继续缴纳养老保险基金；老年人口则按城镇职工统一办法，逐月领取养老金。对于因非征地原因进镇落户的农村劳动人口，可由其本人补缴积累建立个人帐户，也可以由原行政村出钱为其建立养老保险个人帐户，一次性买断其在原行政村的包括土地和劳动积累在内的所有权益。
四、结论与分析
加快发展经济不能损害农民利益、扩大城乡差距。一方面地方政府要本着执政为民的宗旨，防止出现因片面追求经济增长、盲目上项目，使大批农民生计没有着落的现象；另一方面要充分考虑已经或即将被征用土地农民的利益，建立和完善保障体系，切实保护农民利益，走全面、协调、可持续发展的道路。失地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障，并不是就要无条件地满足失地农民的所有要求，而是要根据实际情况，平衡好方方面面的利益，调整好土地收益分配。在这个空间里，采取切实有效的措施，实事求是地做好失地农民的补偿安置工作，根本上解决失地农民生活保障问题。
（作者单位：河南农业职业学院）
一、“土地换保障”问题的提出及意义
1.“土地换保障”来自于对失地农民的高度负责。2003年开始面对城市化进程中遇到的难题，H市解放思想、创新思维，首先在市规划区范围内提出了改革思路。市委、市政府的指导思想与基本观点是：第一、土地是农民最重要的生产资料，也是赖以生存的基础。政府有权征用农民土地，更有责任为失地农民提供生活保障；第二、依法征地是政府行为，政府必须统管土地征用工作，这不仅是解决多头征地问题的需要，而且也是经营城市土地资产，加快城市化进程的要求；第三、失去土地的农民已经成为事实上的非农人员，而且这些人员又大多处在城郊结合部，随着城市扩容，将失地农民纳入城镇居民管理范围，变农民为城镇居民，那是顺理成章的事，完全可以解放思想，突破城乡两元结构这一体制束缚；第四、在市场经济体制条件下，推进城市化，不能再以牺牲农民利益为代价，征地补偿安置应以保障被征地农户的生活水平不下降、并逐步有所提高为基本原则；第五、惟有改革才能走出一条新路来。正是有了上述这些思想观点，遂有H市区的征地制度改革的实践与探索。
2.“土地换保障”的现实作用。“失地换保障”是失地农民的“安全带”。H市对被征地人员实行社会养老保险安置的这一做法，较好地处理了政府与农民的关系，有效地解决了失地人员的长期生活出路问题，成效是明显的。主要反映在：减少了征地纠纷，提高了征地效率；把失地农民转变为城镇居民，加快了城市化进程；扩大了社会保险覆盖面，增强了社保基金的调节能力；解决了被征地农民的长期基本生活保障，营造了稳定的发展环境。
二、“土地换保障”的基本做法
H市区的征地制度改革的基本内容，可以概括为“三统”，“一分别”。“三统”，即由政府实施统一征地，统一补偿政策，统一组织失地人员“农转非”和“养老保险”。“一分别”即对不同年龄段的安置对象分别进行安置。具体的做法如下。
市政府成立征地制度改革领导小组，并建立市统一征地办公室（归市国土资源局），具体负责实施统一征地工作。被征地人员的补偿、安置和户籍“农转非”，由市政府制定统一政策，具体业务分别由征地办公室、劳动和社会保障局及公安部门办理。不再向被征地村集体支付人员安置费，而是由国土资源部门将费用划入劳动社保部门的“社保专户”，直接落实到安置人员个人账户上。出台有关政策，按不同年龄段对被征地人员分别进行社会安置。对在征地时达到退休年龄（即男性满60周岁，女性满50周岁）的安置对象，为其一次性缴纳15年养老保险统筹费，与劳动部门签订协议后的次月开始按月发放养老金。对在征地时男性达到45～59周岁、女性达到35～49周岁被安置对象，除了为其一次性缴纳15年养老保险统筹费以外，退休前还按月发给生活补助费和医疗保险费。对征地时男性达到16～44周岁、女性达到16～35周岁的安置对象，可自谋职业加养老保险，具体方式允许个人选择：即，可以选择一次性发给部分自谋职业费，并按其在农村劳动年限（16周岁起算），每满一年为其购买一年的养老保险统筹费，最高为15年，征地后由本人继续参加基本养老保险和大病医疗保险，两年后没有职业的，可申领“失业证”；也可选择一次性发给全部自谋职业费，同时发给《征地人员手册》，直接进入劳动力市场，并按其农村劳动年限，每满两年为其买一年养老保险统筹费，最高为15年。征地后由本人继续参加基本养老保险和大病医疗保险。对未就业者每月发放生活补助费和医疗保险费，补助时间最长不超过两年。两年后没有职业的，可申领“失业证”。对在征地时未满16周岁的被征地人员或在学校生，给予办理户口“农转非”，当其进入劳动年龄或学校毕业后尚未就业的，发给“失业证”，进入劳动力市场。上述安置政策坚持了以养老保险安置为主，辅之以在一次性经济补偿基础上自谋职业。基层干部群众反映这样的政策比较符合失地人员的心愿。
三、“土地换保障”的政策机制
1.这一制度刚刚试行，尚有一些应该完善的方面。（1）尽早通过地方立法确立失地农民的社会保障制度。随着社会经济的发展，失地的农民将越来越多，已经被征用土地的农民补偿安置费由于花销支出将越来越少。相关问题将越来越突出，影响也越来越大，不仅会影响到农民的切身生活和利益，也会影响到我们国家的经济和社会发展，因此，通过立法形式确立“土地换保障”非常必要。（2）相关部门要通力合作，形成严格意义上的保障体系。建立和完善失地农民的社会保障是涉及到多个部门的整体工程，要形成保障体系。失地农民的社会保障问题，涉及到很多部门和单位，单靠某个单位或部门难以从根本上解决问题。在社会保障体系方面也要研究具体的方向和措施。例如，社会保险部门正在研究两种方式，一个是“统筹式”，即由农民、村组等分别按照比例出资投保，共同实现农民保险；另一个是“商业式”，即试行商业性运作，从其他保险形式上进行探讨和研究。（3）建立具有可操作性的“统一”投保制度和办法。目前绝大部分补偿安置费都是一次性货币形式支付，农民就不愿意将到手后的补偿安置费再拿出来投保，应该在支付补偿安置费的时候，再将一部分补偿安置费发给农民个人外，一部分直接统一投保。
2.进一步完善“土地换保障”制度。（1）新型小城镇人口的失业保险。对被征地的劳动人口，可以按照“以土地换保障”的原则，采取以下做法：第一，将现行《土地管理法》中“安置补偿费”的用途之一明确为建立被征地人口的失业保险；第二，根据各地实际情况，将安置补偿费的一部分（总额相当于当地24个月的失业救济金）一次性划入城镇失业保险基金，将其纳入城镇失业保险体系；第三，小城镇政府不包被征地劳动人口的安置就业，但可提供就业指导和帮助，由其自谋职业；第四，在被征地劳动人口未能就业或就业后又失业的情况下，小城镇政府有义务为其提供不超过24个月的失业救济（标准和城镇居民一样），领取失业救济满24个月仍未就业的人员，进入最低生活保障；第五，被征地劳动人口进镇后前24个月不再缴纳失业保险基金，24个月后，必须强制性地参加失业保险。因非征地原因进镇落户的农村劳动人口则不能享受上述失业救济，他们从一开始就必须强制性地参加失业保险。（2）新型小城镇人口的养老保险。这里所说的“新型小城镇人口”是指在新一轮农村城镇化进程中因小城镇建设征地原因和因非征地原因进入县城和县城以下建制镇落户的原农村居民。其中被征地人口的养老保险可依据“以土地换保障”的原则，采取以下做法：第一，将现行《土地管理法》中的安置补偿费的用途之一明确为建立被征地人口的养老保险；第二，以县为单位，制定被征地人口补缴养老基金的年度标准（标准不低于城镇职工年度个人帐户和社会统筹之和的平均额），乘以被征地人口自20周岁起至征地之日的年限，得出被征地人口应补缴养老保险基金总额，必要时修改《土地管理法》中的安置补偿费标准；第三，将上述被征地人口的应补缴养老保险基金总额从征地补偿费中一次性划出，为被征地人口建立养老保险个人帐户，纳入城镇养老保险体系；第四，被征地人口中的劳动人口在此基础上逐年按城镇职工统一标准继续缴纳养老保险基金；老年人口则按城镇职工统一办法，逐月领取养老金。对于因非征地原因进镇落户的农村劳动人口，可由其本人补缴积累建立个人帐户，也可以由原行政村出钱为其建立养老保险个人帐户，一次性买断其在原行政村的包括土地和劳动积累在内的所有权益。
四、结论与分析
加快发展经济不能损害农民利益、扩大城乡差距。一方面地方政府要本着执政为民的宗旨，防止出现因片面追求经济增长、盲目上项目，使大批农民生计没有着落的现象；另一方面要充分考虑已经或即将被征用土地农民的利益，建立和完善保障体系，切实保护农民利益，走全面、协调、可持续发展的道路。失地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障，并不是就要无条件地满足失地农民的所有要求，而是要根据实际情况，平衡好方方面面的利益，调整好土地收益分配。在这个空间里，采取切实有效的措施，实事求是地做好失地农民的补偿安置工作，根本上解决失地农民生活保障问题。
（作者单位：河南农业职业学院）